II GSK 587/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 473/22 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO.RD-52/3991/285/2022 w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy w zakresie kat. B oddala skargę kasacyjną.

I. A. P. (dalej: skarżący) 25 kwietnia 2022 r. zwrócił się do Starosty Ostrowieckiego z wnioskiem o zwrot prawa jazdy kat. B, zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Kielcach z 20 kwietnia 2022 r. zmieniającym wyrok Sądu Rejonowego w Kielcach z 23 grudnia 2021 r. (sygn. akt [...]). Sąd Okręgowy w ww. orzeczeniu zmienił pkt II ww. wyroku Sądu Rejonowego w ten sposób, że złagodził orzeczony tam wobec oskarżonego A. P. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat poprzez wyeliminowanie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. "B". Sąd Rejonowy w Kielcach 2 czerwca 2022 r. przesłał Staroście Ostrowieckiemu odpis prawomocnego wyroku, celem wykonania orzeczonego środka karnego. Starosta Ostrowiecki (dalej: organ I instancji) decyzją z 7 czerwca 2022 r. , nr KM.II.5430.926.2022, odmówił wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej: organ odwoławczy) decyzją z 16 sierpnia 2022 r., nr SKO.RD-52/3990284/2022, utrzymało w mocy tę decyzję, działając na podstawie art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm., dalej: u.k.p.). Organ wskazał, że prawomocny wyrok nie obejmuje zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat "B", ale skarżący w chwili popełnienia czynu zabronionego posiadał prawo jazdy kategorii AM/A1/A2/A/B1/B/C1/C/BE/C1E/CE/T. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., prawo jazdy w zakresie kategorii B nie może być wydane osobie, w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Organ wskazał, że ten przepis stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy. W konsekwencji, jeżeli osoba w stosunku do której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu mechanicznego obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A, zwróci się o wydanie prawa jazdy kategorii B, to organ związany treścią art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. obowiązany jest odmówić wydania prawa jazdy kategorii B. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że zgodnie z wolą ustawodawcy kierowcy, wobec których orzeczono wyrokiem karnym skazującym zakaz prowadzenia pojazdów określonej kategorii, w okresie trwania zakazu nie mają możliwości nie tylko ubiegania się o wydanie prawa jazdy, ale także o jego zwrot i to również w sytuacji, gdy orzeczony wyrokiem skazującym zakaz nie dotyczy wszystkich kategorii prawa jazdy. Za bezzasadny SKO uznało również zarzut nieuprawnionej ingerencji w treść prawomocnego wyroku sądu karnego poprzez odmowę zwrotu prawa jazdy kategorii B. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 473/22, po rozpoznaniu skargi A. P. na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów administracji, że z art. 12 ust. 2 u.k.p. wynika, że wolą ustawodawcy było wywołanie sankcji administracyjnej dodatkowej (następczej), niezależnej od sankcji karnej, poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem pojazdów mechanicznych danej kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami tych kategorii nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień w tym zakresie. WSA podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, że wynik wykładni prokonstytucyjnej i systemowej (zarówno wewnętrznej, jak i zewnętrznej) doprowadza do wniosku o oczywistej niekonstytucyjności przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., w zakresie, w jakim pozbawia on osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania konkretnymi kategoriami pojazdów, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia. W konsekwencji sąd nie podzielił wyrażanego w orzecznictwie poglądu przeciwnego, w którym zasadniczo abstrahuje się od argumentów prokonstytucyjnych. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie należało odwołać się wprost do przepisów Konstytucji RP, bowiem regulacje art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. w zakresie, w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonego rodzaju, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, są oczywiście niezgodne z przepisami art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. nie wprowadza dla adresata jakichkolwiek dodatkowych dolegliwości, a jedynie stanowi o sposobie wykonania na gruncie przepisów prawa administracyjnego prawomocnego orzeczenia sądu karnego w zakresie wymierzonego środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Ustanowienie takiej sankcji, o jakiej mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., w stosunku do osoby, która posiadała uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy określonych kategorii i w stosunku do której orzeczony został zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, mieszczący się jedynie częściowo w zakresie tychże kategorii i wprowadzenie w trybie administracyjnym swego rodzaju zakazu prowadzenia pojazdów obejmujących całościowo te kategorie, w ocenie Sądu narusza Konstytucję, to jest zasadę ne bis in idem czyli zasadę zakazu ponownego karania za to samo zdarzenie, a w konsekwencji narusza zasadę proporcjonalności reakcji państwa na niepodporządkowanie się przez obywatela obowiązkowi prawnemu. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd uznał, że należy przyjąć szerokie rozumienie zasady ne bis in idem, obejmujące nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale też przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym. Zdaniem Sądu przyjęcie, że art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p. obligatoryjnie rozszerza zakres dolegliwości poza granice określone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, naruszałoby zasadę zakazującą ponownego karania obywatela za ten sam czyn, za jaki wymierzona mu została już uprzednio kara przez sąd powszechny. Sąd wskazał, że jest to szczególnie widoczne w realiach niniejszej sprawy, gdzie w trybie sankcji administracyjnej, wymierzonej na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., odmówiono skarżącemu zwrotu prawa jazdy kat. B. Orzeczona w trybie administracyjnym odmowa zwrotu prawa jazdy jest szersza niż środek karny określony w wyroku skazującym. Nadto Sąd wskazał, że ta dodatkowa i przekraczająca rozmiar wynikający z orzeczenia sądu karnego dolegliwość wynikająca ze stosowania art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. obejmowałaby w stosunku do skarżącego nie tylko pozbawienie uprawnień do legalnego kierowania pojazdami mechanicznymi przez określony okres, lecz też konieczność ponownego poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego odnośnie kategorii prawa jazdy, które nie zostały objęte środkiem karnym orzeczonym przez sąd powszechny, bo z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit b u.k.p. wynika, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. Mając powyższe na uwadze WSA uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy rozpoznając wniosek skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, uwzględnić powinny ocenę prawną wyrażoną w wyroku, pomijając regulacje art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. w zakresie, w jakim naruszają zasady konstytucyjne odnosząc się do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. III. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach złożyło skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przepis ten narusza art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie w jakim uniemożliwia zwrócenie kierującemu prawa jazdy dotyczącego uprawnień do kierowania pojazdami, których nie objął środek karny orzeczony wobec tego kierującego przez sąd powszechny, podczas gdy decyzja wydawana przez organ administracji na podstawie wskazanego przepisu nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu powszechnego, jak również nie narusza właściwości sądu powszechnego oraz konstytucyjnej zasady podziału władz i równowagi między władzą ustawodawczą, wykonawczą oraz sądowniczą. Nie pozbawia też obywatela prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Nie stanowi również naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego art. 12 ust. 2 u.k.p. nie podważa orzeczonego wyrokiem sądu powszechnego jako środek kamy zakazu prowadzenia pojazdów i nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia tego zakazu. Prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 u.k.p. - obrazę art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie niekonstytucyjności przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., w zakresie, w jakim pozbawia on osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania konkretnymi kategoriami pojazdów prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, podczas gdy, z przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p., jasno wynika, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem pojazdów mechanicznych danej kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami tych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. IV. Skarżący pismem procesowym z 31 sierpnia 2023 r. złożył odpis wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2023 roku, sygn. akt SK 23/21, wnosząc o uwzględnienie treści tego wyroku w kontekście stawianych przez organ administracji publicznej zarzutów. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uznał za niezgodną z prawem wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy. Zdaniem NSA nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego błędnej wykładni art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) i jego niezastosowania (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej) z powodu nieuprawnionego przyjęcia, że jest on niezgodny z Konstytucją RP. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 u.k.p. przewiduje, iż prawo jazdy nie może być wydane osobie u której w wyniku badania lekarskiego stwierdzono aktywną formę uzależnienia od alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Z kolei art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazuje, że prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 1 odnosi się do sytuacji opisanej w art. 12 ust. 1 pkt 2 i przewiduje, że "Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A". Kolejne punkty art. 12 ust. 2 (pkt 2-3), wprowadzają zaś analogiczną zasadę wobec pozostałych kategorii prawa jazdy, a mianowicie przewidują, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: "AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B" (pkt 2) oraz "B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D) (pkt 3). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i zastosował prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie w trybie sankcji administracyjnej, wymierzonej na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., odmówiono skarżącemu zwrotu prawa jazdy kategorii B. W trybie administracyjnym odmowy zwrotu prawa jazdy zastosowano zatem wobec skarżącego szerszy zakaz niż określony w wydanym wobec niego wyroku skazującym, którym nie objęto pozbawienia skarżącego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B (wyrok Sądu Okręgowego w Kielcach z 20 kwietnia 2022 r., zmieniający wyrok Sądu Rejonowego w Kielcach z 23 grudnia 2021 r., sygn. akt [...]). Zdaniem NSA zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że zaakceptowanie takiej wykładni przytoczonego przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. oznaczałoby naruszenie jednej z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), to jest zasady ne bis in idem, będącej jednocześnie jednym z elementów prawa do sądu przejawiającego się w zapewnieniu rzetelnej i sprawiedliwej procedury sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wielokrotne karanie tej samej osoby za ten sam czyn narusza zasadę proporcjonalności reakcji państwa na niepodporządkowanie się przez obywatela obowiązkowi prawnemu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03). Zasada ne bis in idem obejmuje nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale też przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, o ile realizują one te same funkcje i cele (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/06). Co do zasady główną funkcją sankcji karnej jest represja, czyli odpłata za popełniony czyn, natomiast w przypadku sankcji administracyjnej główną funkcją jest prewencja. Jeżeli jednak dochodzi do realizacji identycznych celów i funkcji przez różne środki o charakterze sankcji, prowadzi to do naruszenia zasady ne bis in idem, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Sankcja w postaci odmowy decyzją administracyjną wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy i sankcja w postaci środka karnego zakazu prowadzenia pojazdu, mają charakter sankcji represyjnych. Należy zatem uznać, że taka interpretacja przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p. dotyczącego zasad odmowy zwrotu (wydania) dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, która prowadziłaby do obligatoryjnego rozszerzenia zakresu dolegliwości za ten sam czyn poza granice środka karnego określone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, oznaczałaby, że za ten sam czyn dwukrotnie nałożona byłaby sankcja będąca w istocie sankcją karną (represyjną). Byłoby to niezgodne z wynikającą z zasady państwa prawnego zasadą ne bis in idem. Dodatkowo wziąć należy pod uwagę, że w art. 49 ust. 1 pkt 3 lit b u.k.p. przewidziano, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. Stanowi to dodatkową i przekraczającą rozmiar wynikający z orzeczenia sądu karnego dolegliwość wynikającą ze stosowania art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., polegać ona bowiem będzie w stosunku do skarżącego nie tylko na pozbawieniu uprawnień do legalnego kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B przez określony okres, ale także konieczność ponownego poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego odnośnie kategorii prawa jazdy B, które nie zostały objęte środkiem karnym orzeczonym przez sąd powszechny. Orzekając środek karny zakazu prowadzenia pojazdu, sąd powszechny ma obowiązek brać pod uwagę okolicznościami konkretnej sprawy i dokonywać oceny w jakim zakresie należy orzec wobec sprawcy czynu zabronionego obligatoryjny albo fakultatywny zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, biorąc pod uwagę również zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W art. 42 Kodeksu karnego i w art. 29 Kodeksu wykroczeń ustawodawca pozostawił sądowi rozstrzygnięcie, czy wobec sprawcy, w konkretnym stanie faktycznym, należy orzec zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów, czy też z uwagi na stwierdzone w konkretnej sprawie okoliczności ograniczyć zakres tego zakazu, biorąc też pod uwagę czy orzeczony środek karny zakazu prowadzenia pojazdu, zgodnie z zasadami wymiaru kary i środków karnych, nie jest nadmiernie dolegliwy dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia, a także dla jego rodziny. Przyjęta w tej sprawie przez skarżący kasacyjnie organ wykładnia art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., nakazująca organowi administracyjnemu automatyczną odmowę zwrotu prawa jazdy ponad orzeczony wyrokiem karnym środek karny, prowadziłaby zatem do rozszerzenia orzekanego przez sąd powszechny zakazu prowadzenia pojazdów na prawo jazdy innych kategorii, powodując zaostrzenie wymierzonej przez sąd powszechny sankcji karnej, jaką jest środek karny zakazu prowadzenia pojazdów. W ten sposób doszłoby do naruszenia gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela zatem, w ślad za Sądem pierwszej instancji, pogląd tej części orzecznictwa, w której kwestionuje się dopuszczalność takiej wykładni art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., która prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady ne bis in idem (por. m.in. wyroki NSA z: 25 sierpnia 2021 r, sygn. akt II GSK 264/21; 13 września 2023 r., I OSK 1058/20; 17 października 2023, sygn. akt II GSK 1909/22). Powyższy pogląd o niezgodności art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, potwierdza również treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2023 r. o sygn. akt SK 23/21 (Dzienniku Ustaw z 2023 r., poz. 1312) oraz argumenty przytoczone w jego uzasadnieniu. Trybunał Konstytucyjny wydając tzw. wyrok zakresowy orzekł, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oceniając zgodność art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. z art. 2 Konstytucji RP TK uznał, że uwzględniając specyfikę sankcji w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy i sankcji zakazu prowadzenia pojazdu, należy uznać zaskarżone przepisy za niezgodne z wynikającą z zasady państwa prawnego zasadą ne bis in idem. Zdaniem Trybunału bowiem skarżący za ten sam czyn zabroniony został ukarany dwukrotnie: przez sąd na podstawie art. 42 § 2 i art. 43 § 1 Kodeksu karnego środkiem karnym oraz przez starostę na podstawie decyzji o odmowie wydania prawa jazdy określonej kategorii. Trybunał zwrócił uwagę, że formalnie sankcje te przynależne są do dwóch różnych reżimów prawnych - środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych jest sankcją karną, odmowa wydania prawa jazdy określonych kategorii jest sankcją administracyjną, jednak w istocie obie te sankcje charakteryzują się podobnym stopniem dolegliwości, realizują ten sam cel - ochronę bezpieczeństwa w komunikacji i pełnią zbliżone funkcje - prewencyjną i represyjną. Ponadto sankcje te są tożsame, ponieważ odmowa wydania prawa jazdy albo zwrotu zatrzymanego prawa jazdy prowadzi do takiego samego skutku jak zakaz prowadzenia pojazdu, czyli pozbawienia możliwości legalnego kierowania określonymi pojazdami. Dlatego Trybunał uznał, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z zasadą ne bis in idem, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Odwołując się do wynikających z art. 42 Kodeksu karnego i w art. 29 Kodeksu wykroczeń zasad wymiaru kary i środków karnych Trybunał uznał także, że możliwość zaostrzenia w drodze decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu prawa jazdy sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, wymierzonej przez sąd powszechny, naruszałaby konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Zaskarżone przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prowadzą bowiem do sytuacji, w której niezależnie od treści orzeczenia sądu powszechnego wymierzającego sprawcy przestępstwa albo wykroczenia środek karny zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, sprawca ten z mocy zaskarżonych przepisów pozbawiony będzie możliwości legalnego kierowania również innymi pojazdami. Ten pogląd Trybunału Konstytucyjnego i argumenty podane w uzasadnieniu, dotyczące art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., są w pełni aktualne i powinny znaleźć zastosowanie także w niniejszej sprawie, w której spór dotyczy prokonstytucyjnej wykładni art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że - wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej - przyjęta w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji prokonstytucyjna wykładnia art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. była prawidłowa i w konsekwencji zasadnie Sąd uznał, że przepis ten nie powinien być zastosowany we wskazanym zakresie i może być stosowany wyłącznie w zakresie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczonego prawomocnym wyrokiem. Skoro zatem po przeprowadzeniu sądowej kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.