II GSK 584/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Wyższej Szkoły Humanistycznej Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 1293/12 w sprawie ze skargi P. Wyższej Szkoły Humanistycznej Spółki z o.o. w G. na uchwałę Zarządu Powiatu K. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla szkól niepublicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Wyższej Szkoły Humanistycznej Spółki z o.o. w G. na rzecz Zarządu Powiatu K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 1293/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Zarządu Powiatu K. z [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2012 r. Zarząd Powiatu K. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie wysokości dotacji przypadającej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Powiatu K. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. pismem z dnia 13 października 2012 r. wezwała Starostę K. do sprostowania zaskarżonej uchwały. Wskazała, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bowiem przyjęcie jej obowiązywania nastąpiło z mocą wsteczną oraz przyjęto w niej błędną podstawę naliczania dotacji na ucznia. W odpowiedzi Zarząd nie podjął uchwały w sprawie rozpatrzenia wezwania spółki do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę P. Sp. z o.o., przesądzając w pierwszej kolejności, że zaskarżony akt jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, dalej: u.s.p.), a skarżąca - jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne na terenie powiatu K., ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, a co za tym idzie posiada interes prawny w tym, by określona zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. W drugiej kolejności, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji powołując treść art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały), podkreślił, że przepis ten zawiera szczegółowe unormowanie, które kształtuje sytuację prawną podmiotów uprawnionych do dysponowania dotacją. Z jednej strony wskazuje, że podmiot prowadzący szkołę niepubliczną może domagać się przyznania dotacji na każdego ucznia, o ile w określonym terminie, tj. do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów. Z drugiej strony, przepis zakreśla minimalne granice udzielanej dotacji i ustala sposób jej obliczania. Z przepisu tego wynika zatem, że przy określaniu jej wysokości należy brać pod uwagę odpowiednie dla danej gminy lub powiatu wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku gdy na terenie danej gminy lub powiatu brak jest szkoły publicznej, która odpowiadałaby typem i rodzajem szkole niepublicznej, dla której ustalana jest wysokość dotacji, podstawę dla wyliczenia stanowią wydatki ponoszone w szkołach publicznych, znajdujących się w najbliższej gminie lub powiecie. W tym zakresie Sąd podkreślił, że chodzi o wydatki bieżące, które ustalone zostały w budżecie z przeznaczeniem dla szkół publicznych. Wysokość dotacji powinna wynosić co najmniej 50% ustalonych w budżecie wydatków bieżących, ponoszonych w szkołach publicznych. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała spełnia powyższe wymogi. Wprawdzie, jak zaznaczył WSA, z treści uzasadniania do uchwały wynika, że w przypadku określania wysokości dotacji przyjęto wysokość wydatków ponoszonych na jednego ucznia w V Liceum Ogólnokształcącym, a brak jest danych wskazujących, aby szkoła ta działała w strukturach Centrum Kształcenia Ustawicznego w K., to jednak istotne jest, że odwołano się w tej mierze do wydatków ponoszonych w szkołach dla dorosłych. Takie szkoły, jak wynika z przedłożonego przez Zarząd statutu, działają w ramach Centrum Kształcenia Ustawicznego Powiatu K. Zatem w tym zakresie uchwała realizuje ustawową zasadę, aby ustalenie dotacji dla określonych szkół niepublicznych (jak przyjęto w § 1 uchwały szkół dla dorosłych), następowało poprzez uwzględnienie wydatków ponoszonych w szkołach tego samego typu i rodzaju, a mających status szkół publicznych. Dalej WSA dodał, że uchwała w żaden sposób nie kwestionuje prawa skarżącej do otrzymania dotacji na każdego ucznia. Podkreślono, że określenie minimalnej wysokości dotacji zależy od ustalonych ściśle w budżecie danego powiatu wydatków bieżących, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia. Rola zarządu powiatu w sytuacji, gdy decyduje się on na określenie wysokości stawek na poziomie minimalnym, sprowadza się więc do matematycznego wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku dla poszczególnych typów szkół w stosownej uchwale. Taki sposób wyliczenia został przedstawiony w uzasadnieniu do uchwały. Wynika z niego, że przy określaniu wysokości dotacji przypadającej na jednego ucznia uwzględniono wysokość przyznanego planu finansowego na rok 2012, sumę tę podzielono następnie przez ilość uczniów wykazanych w sprawozdaniach SIO, przez 12 miesięcy roku i tak uzyskany wynik przemnożono przez określony w art. 90 ust. 3 u.s.o. pięćdziesięcioprocentowy wskaźnik. P. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm zapisanych, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, bowiem wysokość dotacji dla prowadzonej przez skarżącą szkołę dla pracujących ustalona została zgodnie z przepisem art. 90 ust. 3 u.s.o. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna oparta została na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 u.s.o. Błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały): "Dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczna szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju." W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis ten zawiera szczegółowe unormowanie, które kształtuje sytuację prawną podmiotów uprawnionych do dysponowania dotacją. Z jednej strony wskazuje, że podmiot prowadzący szkołę niepubliczną może domagać się przyznania dotacji na każdego ucznia, o ile w określonym terminie poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów. Z drugiej zaś zakreśla minimalne granice udzielenia dotacji i ustala sposób jej obliczenia. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie można, zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji dokonania błędnej wykładni omawianego przepisu. Na zasadach opisanych w art. 90 ust. 3 dofinansowuje się działalność szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny ani obowiązek nauki. Oznacza to przede wszystkim szkoły dla dorosłych. Co prawda żaden przepis nie precyzuje, jakie szkoły stanowią "szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju" w stosunku do niepublicznych szkół dla dorosłych, jednakże można przyjąć, że chodzi o wszelkie szkoły tego samego typu i rodzaju, zgodnie z wykazem w art. 9 ust. 1 u.s.o., (więc np. niepubliczne uzupełniające liceum ogólnokształcące dla dorosłych powinno otrzymać taką samą dotację, jaka wynika z uśrednionych wydatków bieżących na jednego ucznia we wszystkich prowadzonych przez dany powiat liceów ogólnokształcących), albo też można bliżej określić charakter danej szkoły (w takim przypadku poziom odniesienia przy ustalaniu dotacji dla niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych określałyby wydatki bieżące przewidziane w budżecie powiatu tylko dla publicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych). W orzecznictwie przyjęto, że szkoły dla dorosłych stanowią odrębny rodzaj szkół. Zatem dotację dla niepublicznych szkół dla dorosłych należałoby ustalać w oparciu o wydatki bieżące na jednego ucznia publicznych szkół dla dorosłych przy uwzględnieniu tożsamości typu szkoły (zob. M.Pilich, Ustawa o systemie oświaty, Komentarz do art. 90 u.s.o., ABC 2012). Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała realizuje ustawową zasadę, aby ustalenie dotacji dla określonych szkół niepublicznych (jak przyjęto w § 1 uchwały – szkół dla dorosłych) następowało poprzez uwzględnienie wydatków ponoszonych w szkołach tego samego typu i rodzaju, a mających status szkół publicznych (V Liceum Ogólnokształcące w K). W skardze kasacyjnej jej autor zarzuca, że V Liceum Ogólnokształcące w K., nie spełnia ustawowego wymogu określonego w art. 90 ust. 3 u.s.o, gdyż z załączonego do akt sprawy statutu Centrum Kształcenia Ustawicznego nie wynika, aby to Liceum działało w ramach Centrum Kształcenia Ustawicznego, jako szkoła dla dorosłych. Zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest przedwczesny. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważać ustaleń faktycznych, tj. określenia charakteru danej szkoły. Zarzutem błędnej wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości sposobu wyliczenia kwoty dotacji w 2012 r. przypadającej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły. Jest to, bowiem sfera ustaleń faktycznych. Nadto zarzut błędnej wykładni omawianego przepisu w żaden sposób nie koresponduje, z postanowieniami § 3 zaskarżonej uchwały, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą wsteczną od 1 stycznia 2012 r. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, nadanie Uchwale mocy obowiązującej od dnia jej podjęcia spowodowałoby, że podmioty prowadzące szkoły, o jakich mowa w art. 90 ust. 2a i ust. 3 ustawy, pozostawałyby bez tej dotacji od 1 stycznia 2012 r., gdyż uchwały Zarządu Powiatu określające wysokości stawek dotacji podejmowane są na dany rok kalendarzowy i nie obejmują roku następnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6