II GSK 577/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 150/22 w sprawie ze skargi D. T. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 20 grudnia 2021 r., nr NS-EP.906.40.2021 w przedmiocie skrócenia okresu kwarantanny oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 150/22 uwzględnił wniesioną przez D. T. skargę uchylając decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 20 grudnia 2021 r., nr NS-EP.906.40.2021 utrzymującą w mocy poprzedzającą ją w toku instancji decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr 496/21 odmawiającą skrócenia okresu kwarantanny D. T., N. T. i B. T.. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu co do podstaw odmowy skrócenia kwarantanny w trybie § 3 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861, zwanego dalej r.s.o.). Zaznaczył, że r.s.o. wydano na podstawie art. 46b pkt 5 w zw. z art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 924, zwanej dalej u.z.z.). Zgodnie z § 3 ust. 7 r.s.o., państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu, w którym ma się odbyć obowiązkowa kwarantanna, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu lub zwolnieniu z obowiązku jej odbycia. W realiach badanej sprawy, na D. T. wraz z rodziną została nałożona 10-dniowa kwarantanna w trybie § 2 ust. 2 r.s.o. z tytułu przekroczenia w dniu [...] sierpnia 2021 r. zewnętrznej granicy Rzeczypospolitej Polskiej, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Orzekające organy Inspekcji Sanitarnej przyjęły, że podaniem z dnia 25 sierpnia 2021 r. zwrócił się o skrócenie okresu kwarantanny własnego i swoich dzieci; wskazał, że żąda cofnięcia kwarantanny jako nałożonej w nieuprawniony sposób; on sam wykonał 25 sierpnia 2021 r. test diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2 z tego samego dnia, tj. 25 sierpnia 2021 r. oraz a jego małoletnie dzieci pomimo braku badania nie mają żadnych objawów chorobowych i są odporne w sposób naturalny. Decyzja odmawiająca uwzględnienia tego podania, wydana na podstawie § 3 ust. 7 r.s.o. (wskazująca na wykonanie testu przez D. T. z uchybieniem terminu z § 3 ust. 4 r.s.o. oraz na brak wymaganego przez § 4 ust. 7 r.s.o. "uzasadnionego przypadku" w stosunku do jego dzieci) nie znajdowała w ocenie Sądu I instancji podstaw w obowiązującym porządku prawnym. Organy nieprawidłowo przyjęły, że D. T. domagał się skrócenia okresu kwarantanny, bowiem od początku postępowania kwestionował podstawy nałożenia na niego (z rodziną) obowiązkowej kwarantanny od 22 sierpnia 2021 r. żądając jej "cofnięcia", jako nałożonej w nieuprawniony sposób. W szczególności podnosił, że nie miał styczności z biologicznym czynnikiem chorobotwórczym. Z tych powodów decyzje II i I instancji wydane w sprawie skrócenia okresu kwarantanny podlegały uchyleniu. Sąd I instancji dodał też, że samo stwierdzenie obowiązku odbycia kwarantanny na podstawie § 2 ust. 2 r.s.o. odbyło się z naruszeniem prawa, bowiem w sprawie obejmowania kwarantanną nie wydano wymaganej decyzji (s. 8 i 9 uzasadnienia), jakkolwiek zaaprobował też załatwienie sprawy objęcia kwarantanną w drodze czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (s. 6 uzasadnienia). Skoro § 2 ust. 2 i 3 r.s.o. odsyłały do kwarantanny określonej w art. 34 ust. 2 u.z.z., to należało stosować prawną formę decyzji, zgodnie z art. 33 ust. 1 u.z.z. Brak uprzedniej decyzji był dodatkową przyczyną uniemożliwiającą orzekanie w sprawie skrócenia kwarantanny. Bez względu jednak na formę działania organu nakładającego obowiązek kwarantanny, przepisy stanowiące podstawę wydania § 2 ust. 2 pkt 2 r.s.o., tzn. art. 46a pkt 2 i art. 46b pkt 5 u.z.z. były pozbawione prawidłowych wytycznych wymaganych od upoważnienia ustawowego przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacja podustawowa niewypełniająca wymogów konstytucyjnych w nieuprawniony sposób (z naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) ogranicza wolności konstytucyjne: wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP) i wolność osobistą (art. 41 ust. 1 Konstytucji RP). Z wyrokiem nie zgodził się Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, składając od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 u.z.z. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że te przepisy u.z.z. miały zastosowanie w sprawie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 u.z.z. oraz § 2 ust. 2 pkt 2 r.s.o. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ zastosował te przepisy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 u.z.z. oraz § 5 r.s.o., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te były zastosowane przez organ, a także d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ błędnie rozpatrzył wniosek strony i naruszył przez to § 3 ust. 7 r.s.o. - co doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy. Strona przeciwna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący D. T., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o nieuwzględnianie skargi kasacyjnej podtrzymując twierdzenia, że przepisy r.s.o. stanowiące podstawę działań organów (Straży Granicznej) nakładających kwarantannę i odmawiających jej skrócenia (Inspekcji Sanitarnej) naruszały regulacje konstytucyjne zawarte w art. 92 ust. 1 i art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP. Uważa, że nielegalnie nałożono na niego "areszt domowy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślenia wymaga, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należy do przepisów kierunkowych; reguluje treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w wypadku wykrycia przez ten sąd naruszenia ze strony organu przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Samoistnie więc przepis ten nie może doznać naruszenia, jeżeli zarzuty skargi kasacyjnej nie wykażą naruszenia innych regulacji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 u.z.z. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że te przepisy u.z.z. miały zastosowanie w sprawie. Z zarzutem tym wiąże się zarzut naruszenia § 2 ust. 2 pkt 2 r.s.o. Obydwa zmierzają do wykazania, że te regulacje prawa materialnego nie podlegały zastosowaniu przez organy w badanej sprawie, a Sąd I instancji – w ocenie ŚPWIS – przyjął odmiennie, tzn. założył, że podlegały zastosowaniu. W sprawie nie ulega kwestii, który przepis stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, a następnie podlegał wykładni ze strony Sądu I instancji. Na s. 5 uzasadnienia wyrok I instancji w sposób jednoznaczny wskazano, że podstawą decyzji odmawiającej skrócenia okresu kwarantanny był § 3 ust. 7 r.s.o. Zgodnie z nim, państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu, w którym ma się odbyć obowiązkowa kwarantanna, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu lub zwolnieniu z obowiązku jej odbycia. Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że przyczyną uchylenia decyzji obu instancji jest błędna interpretacja żądania D. T., gdyż nie ubiegał się on o skrócenie terminu odbywania kwarantanny nałożonej przez organ Straży Granicznej w związku z przekroczeniem granicy i kierowaniem się do miejsca zamieszkania, ale zabiegał o "cofnięcie kwarantanny", kwestionując podstawy jej nałożenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż w wypadku takiego żądania strony (a aktualnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podtrzymuje swoją wolę kwestionowania legalności objęcia go kwarantanną) organy Inspekcji Sanitarnej nie mogły prowadzić postępowania w sprawie skrócenia okresu kwarantanny i oceniać warunków określonych w § 3 ust. 7 r.s.o. (a zwłaszcza wystąpienia "uzasadnionego przypadku"). Powinny były podjąć czynności procesowe zmierzające do nadania biegu podaniu D.T. w trybie właściwym dla podania żądania "cofnięcia" czynności nałożenia kwarantanny (art. 65 § 1 k.p.a., art. 54 § 1 p.p.s.a., względnie art. 231 § 1 k.p.a.), a w szczególności nadania biegu żądaniu strony jako środkowi kwestionującemu legalność nałożenia kwarantanny (nie wyłączając uznania, że była to skarga powszechna lub skarga sądowa na czynność nakładającą kwarantannę). W wypadku zaś wątpliwości rolą organu Inspekcji Sanitarnej było wezwać wnoszącego do sprecyzowania swojego żądania. Przyczyna uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji jest jednoznaczna: organ załatwił sprawę skrócenia okresu kwarantanny, choć skarżący w swoim podaniu nie domagał się takiego skrócenia. Pozostałe wątki zawarte w uzasadnieniu wyroku I instancji, zwłaszcza w zakresie podstawy nałożenia przez organ Straży Granicznej obowiązku kwarantanny określonego w § 2 ust. 2 pkt 2 r.s.o. nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji zobrazował podstawę nałożenia obowiązku kwarantanny (przekroczenie granicy w trybie § 2 ust. 2 pkt 2 r.s.o.) i wskazał, że r.s.o. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a w zw. z art. 46b u.z.z., które są powszechnie w orzecznictwie traktowane jako regulacje niekonstytucyjne, bowiem upoważnienie nie zostało wyposażone w wymagane przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wytyczne. Funkcją tego wywodu było to, że nawet gdyby nie wcześniej wykazane naruszenie przepisów postępowania (rozpatrzenie podania błędnie zinterpretowanego co do żądania), to i tak nieuprawnione byłoby procedowanie nad skróceniem okresu kwarantanny nałożonej co do zasady w sposób nieuprawniony. Sąd I instancji, w ramach wywodu poświęconego kwestii ubocznej, tj. podstawie nałożenia kwarantanny, wyraził też swoje obawy co do zastosowanej przez organ Straży Granicznej prawnej formy działania, choć nie było to niezbędne dla rozpoznania sprawy. Zaznaczył, że aprobuje załatwienie takiej sprawy w formie czynności (jak miało to miejsce w badanej sprawie), co mogło mieć znaczenie dla sposobu nadania biegu (w tym przekazania do właściwego organu) podaniu D. T. jako skargi na czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skoro domagał się "cofnięcia" kwarantanny jako skutku tejże czynności materialno-technicznej (s. 6 uzasadnienia wyroku I instancji). Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że pełne gwarancje procesowe kwestionowania nałożenia kwarantanny (w tym samym tryb odwoławczy, który pozwoliłby skarżącemu kwestionować akt nałożenia kwarantanny) dawałby pogląd, zgodnie z którym również kwarantanna z § 2 ust. 2 pkt 2 r.s.o. powinna być traktowana jako nakładana w drodze decyzji, jak ma to miejsce w wypadku ogólnych regulacji o kwarantannie, z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 u.z.z. (s. 8 i 9 uzasadnienia wyroku I instancji); wówczas podanie skarżącego należałoby traktować jako odwołanie od decyzji o nałożeniu kwarantanny (co znajduje aprobatę orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego; zob. np. wyroki z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1304/22 i z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 835/21, CBOSA). Ta zatem część zarzutów skargi kasacyjnej stanowi polemikę z częściami wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, które nie miały decydującego znaczenia dla wyniku sprawy, a miały jedynie ilustrować i systematyzować zagadnienie zasadnicze, tzn. rozparzenie podania (i załatwienie sprawy o skrócenie okresu kwarantanny), o treści, której skarżący nie formułował, nie mogła okazać się usprawiedliwiona. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie kwestionuje przy tym, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż przedmiotem podania skarżącego nie było skrócenie okresu kwarantanny, więc przesądzić to musi o prawidłowości wyroku I instancji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego w postaci § 5 r.s.o. Po pierwsze, regulacja § 5 r.s.o. składa się z dwóch ustępów. W skardze kasacyjnej nie wskazano, o którą z jednostek systematyki wewnętrznej tego paragrafu może chodzić. Zgodnie z § 5 r.s.o., w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 r.s.o. (ust. 1 zd. pierwsze); decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (ust. 1 zd. drugie); informacja o objęciu osoby kwarantanną może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2). W zakresie § 5 r.s.o. Sąd I instancji wyłącznie stwierdził, że i ta regulacja jest objęta wadą systemową, skoro została wydana w oparciu o nielegalne upoważnienie ustawowe zawarte w art. 45a i art. 46b u.z.z. Taka ocena nie przypisuje ww. przepisowi cechy podstawy zaskarżonej decyzji, jak wywiedziono to w skardze kasacyjnej. Konkluzja tej partii wywodu Sądu I instancji wskazuje, że jego intencją była sygnalizacja wadliwości rozwiązań legislacyjnych r.s.o. tak co do kwarantanny bezwarunkowej (stwierdzanej wskutek przekroczenia granicy; § 2 r.s.o.), jak i kwarantanny wymagającej uprzedniego stwierdzenia styczności z biologicznym czynnikiem chorobotwórczym (§ 5 r.s.o.). Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.