II GSK 576/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 215/22 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 10 grudnia 2021 r. nr PR.543.7.2017 ldz.37800/12/2021/TM w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie piasku i żwiru bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 10 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 215/22 oddalił skargę J.P. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej: Prezes WUG) z 10 grudnia 2021 r. nr PR.543.7.2017 ldz.37800/12/2021/TM, którą organ odwoławczy – na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 140 ust. 1 oraz art. 140 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 11 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U z 2017 r. poz.1257 ze zm.; dalej: p.g.g.) – uchylił w całości decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie z 2 stycznia 2017 r. i orzekł wobec J.P. (dalej: skarżący) opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji 1080 ton piasku ze żwirem w wysokości 25 056 zł. WSA w Gliwicach oddalając skargę rozstrzygał na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl) W skardze kasacyjnej J.P. zaskarżył powyższy wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa WUG; ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i § 2 w związku z art. 3 § 1, art. 133 § 1, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji wbrew obowiązkowi wynikającemu z wymienionych wyżej przepisów prawa i niezastosowaniu środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa; 2. art. 134 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 1 § 2 p.p.s.a w związku z art. 6, art. 7, art. 8 , art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjścia przez WSA w Gliwicach poza zarzuty i wnioski skargi, pomimo iż w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić ze względu na uchybienia jakimi była dotknięta zaskarżona decyzja polegające na braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ sprawy, bezstronności i równego traktowania, niewyjaśnienia wszystkich wątpliwości a nadto rozstrzygnięcie o niedających się usunąć wątpliwościach co do stanu faktycznego na niekorzyść strony co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji; 3. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 227, art. 230, art. 244, art. 245 ustawy Kodeks postępowania cywilnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu urzędowego , w szczególności z mapy sporządzonej przez biegłego geodetę do spraw wyrobisk górniczych, z której wynika iż w miejscu wykonywania prac porządkowych zleconych przez skarżących złoże zostało całkowicie wyeksploatowane, a co za tym idzie przez zupełnie nieuprawnione podzielenie stanowiska organu, że doszło do nielegalnej eksploatacji złoża; 4. art. 141 § 4 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w wyniku powyższego oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 45 Konstytucji RP i art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, iż sąd jest związany oceną prawną zawartą w wyroku WSA o sygn. akt III SA/Gl 869/17 i przez to zaniechanie dokonania samodzielnej oceny materiału dowodowego, wskazującego na stan odmienny nieznany sądowi w poprzednim rozstrzygnięciu, a wskazujący iż nie mogło dojść do nielegalnej eksploatacji złoża, które zostało całkowicie wyeksploatowane; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 140 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo iż z okoliczności sprawy wynikało, że do oddzielenia kopaliny ze złoża i jej wydobycia nie doszło wskutek tego, że kopalina w miejscu wykonywania prac została całkowicie wyeksploatowana do 2012 r. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym, stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Prezes WUG wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, obciążenie strony skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie procesowym z 28 grudnia 2022 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna J.P. została oparta na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. , tj. na naruszeniu prawa materialnego i procesowego. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia przepisów procesowych, a dopiero w dalszej odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Niezasadność rozpoznawanej skargi kasacyjnej ma kilka źródeł. Pierwszym z nich jest jej wadliwość formalna. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, którym strona wyznacza granice sprawy kasacyjnej. Z tego powodu sporządzenie tej skargi ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powierzyła profesjonalnemu pełnomocnikowi. Formalizm skargi kasacyjnej wynika z przepisów powołanej ustawy. Przepisy prawa w różny sposób traktują wymogi formalne, jakie musi spełniać ten rodzaj pisma sądowego. Jednak pośród nich są takie, które mają bezpośredni wpływ na skuteczność tego środka prawnego. Do takich wymogów należy zaliczyć wskazanie zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wymóg ten ustawodawca przewidział w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wskazanie zarzutów, to określenie przepisów naruszonych przez sąd. Natomiast ich uzasadnienie, to wykazanie na czym polegało wadliwe stosowanie tych przepisów, to wyjaśnienie jak powinny być stosowane oraz wykazanie, jaki wpływ miało naruszenie na rozstrzygnięcie. W przypadku zarzutów procesowych ten ostatni warunek jest szczególnie ważny, bowiem tylko istotne naruszenia procedury wpływające na rozstrzygnięcie mogą być skutecznymi zarzutami kasacyjnymi. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie w zarzutach wskazuje naruszenia licznych przepisów, zwłaszcza procesowych. Jednak w ogóle nie uzasadnia na czym polegało ich naruszenie. Wyjątek stanowi zarzut procesowy podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. Jednak nawet w zakresie tego zarzutu uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie tej normy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis ten został przywołany i specyficznie zinterpretowany, gdyż przyjęto, że związanie organu i sądu wcześniejszym wyrokiem może odnosić się tylko do sytuacji, gdy dla strony postępowania mają wynikać korzyści, a nie uciążliwości. Stanowisko takie jest oczywiście błędne. Związanie z art. 153 p.p.s.a. ma miejsce niezależnie od tego jakie skutki mogą płynąć z tego związania dla stron. W rozpoznawanej sprawie wadliwość formalna zarzutów kasacyjnych (procesowych) wynika również z tego, że nie odnoszą się one do treści art. 153 p.p.s.a. Strona formułuje te zarzuty tak, jakby jej sprawa była rozpatrywana w sądzie po raz pierwszy, a przecież tak nie jest. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 2 stycznia 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa WUG z 2 sierpnia 2017 r., ustalono skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie w okresie od 20 kwietnia do 2 czerwca 2016 r. bez wymaganej koncesji 4195,08 ton (2330,6 m3 piasku ze żwirem) z części działki gruntowej o nr [...] położonej w miejscowości S. gmina F. powiat przemyski, w wysokości 97 326 zł. Wyrokiem z 26 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 869/17 WSA w Gliwicach uchylił decyzję z 2 sierpnia 2017 r., a następnie NSA wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1323/18 oddalił skargę kasacyjną Prezesa WUG wniesioną od tego wyroku sądu pierwszej instancji. W związku z wyżej przywołanymi wyrokami Prezes WUG zaskarżoną decyzją z 10 grudnia 2021 r. uchylił w całości decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie z 2 stycznia 2017 r. i orzekł o istocie sprawy ustalając opłatę podwyższoną w wysokości 25 056 zł. Zaskarżonym w tej sprawie wyrokiem WSA w Gliwicach z 10 października 2022 r. oddalił skargę strony na tę decyzję, z czym skarżący nie zgodził się, wnosząc obecnie rozpoznawaną skargę kasacyjną. Mając zatem na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, to właśnie naruszeniem prawa przez sąd administracyjny byłoby – gdyby przy ponownym rozpoznaniu sprawy – sąd ten nie respektował oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu. Zatem również z tego powodu wskazane zarzuty kasacyjne muszą być uznane za nietrafne. Tak samo należy ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego, który również jest nieuzasadniony. Jednak nawet gdyby strona uzasadniła ten zarzut, to i tak byłby on merytorycznie nietrafny, bowiem ze względu na przywołaną treść art. 153 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji wydając wyrok, od którego wniesiono skargę kasacyjną i tak musiałby przyjąć, że skarżący kasacyjnie wydobywał kruszywo bez koncesji, bowiem ta kwestia została przesądzona już w wyroku WSA w Gliwicach z 26 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 869/17 i ustalenia tego nie podważono w wyroku NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1323/18. Zatem ze względu na związanie płynące z treści art. 153 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z 10 października 2022 r. nie mógł przyjmować innych ustaleń niż te, które wynikały ze wskazanych wyroków. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.