II GSK 574/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Komendanta Stołecznego Policji o odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności w sprawie ze skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3693/23 w sprawie ze skargi J.M. na czynność Komendanta Stołecznego Policji z dnia 9 marca 2023 r. w przedmiocie wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego postanawia: odrzucić wniosek.

Wyrokiem z 4 października 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3693/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.M., stwierdził bezskuteczność czynności Komendanta Stołecznego Policji z 9 marca 2023 r. w przedmiocie wpisu do ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Stołeczny Policji, wnosząc m.in. o odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności. Wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Z uwagi na brak odrębnego postanowienia Sądu pierwszej instancji, przyjąć należy, że zaskarżona czynność Komendanta Stołecznego Policji nie wywołała skutków prawnych. W konsekwencji organ powinien usunąć kwestionowane punkty z ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego, o której mowa w rozporządzeniu. Usunięcie to spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bowiem zgodnie z rozporządzeniem, w przypadku upływu roku od daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia wydanego w sprawie o naruszenie usuwa się ten wpis. Z uwagi, iż prawdopodobnym jest, że skarga kasacyjna zostanie rozpatrzona po upływie tego terminu, uzasadnione jest wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wstrzymania zaskarżonej czynności. W przeciwnym razie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniający skargę kasacyjną, zapadły już po tym rocznym terminie, nie będzie miał przełożenia na sytuację skarżącego. Skarżący wniósł o odrzucenie tego wniosku jako niedopuszczalnego. Wskazał, że w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że art. 152 p.p.s.a. wyłącza możliwość odpowiedniego stosowania przepisów art. 61 § 3-5 przed NSA na podstawie art. 193 tylko w odniesieniu do spraw, w których sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z art. 193 p.p.s.a. jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (...). Na gruncie powyższych przepisów skład siedmiu sędziów NSA podjął uchwałę z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, zgodnie z którą dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Uchwała ta nie odnosi się jednak swoim zakresem do niniejszej sprawy, ponieważ organ nie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności, lecz de facto o odmowę udzielenia ochrony tymczasowej wynikającej z art. 152 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w kwestii wywoływania przez zaskarżoną czynność skutków prawnych, co oznacza, że czynność ta – na skutek wyroku stwierdzającego jej bezskuteczność – nie wywołuje skutków prawnych do prawomocnego rozpoznania skargi kasacyjnej organu. W ocenie NSA, złożony przez organ wniosek był niedopuszczalny. Po pierwsze, jak wskazuje się w orzecznictwie, rozstrzygnięcie sądu o skorzystaniu z uprawnienia przewidzianego w art. 152 § 1 p.p.s.a. jest elementem sentencji orzeczenia. Za niedopuszczalne należy uznać, by Naczelny Sąd Administracyjny przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej wypowiadał się w postępowaniu wpadkowym w kwestii, która została już przesądzona w zaskarżonym do tego Sądu wyroku – nawet, jeśli ocena sądu pierwszej instancji w zakresie kwestii procesowej, jaką jest wstrzymanie wykonania decyzji, przybiera postać braku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w przedmiocie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. może być przedmiotem kontroli merytorycznej Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, o ile mieści się to w granicach przez nią wyznaczonych. Pomimo istotnej zmiany merytorycznej przepisu art. 152 p.p.s.a. dokonanej w wyniku nowelizacji z 2015 r. nie uległa zmianie właściwość sądu pierwszej instancji do orzekania w tym zakresie w sentencji wyroku uwzględniającego skargę. Z tego względu za aktualne uznać należy dotychczasowe orzecznictwo wykluczające możliwość orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej w przedmiocie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z: 26 lutego 2013 r., II FSK 152/13, 14 lipca 2014 r., II FSK 2031/14, 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2047/23). Po drugie, wskazuje się, że art. 152 § 1 p.p.s.a. wyłącza możliwość odpowiedniego stosowania przepisów art. 61 § 3–5 przed NSA na podstawie art. 193 tylko w odniesieniu do spraw, w których sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 61). Skoro więc Sąd pierwszej instancji stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i nie odniósł się – ani w sentencji wyroku, ani w jego uzasadnieniu – do wykonalności tej decyzji, to zastosowanie znalazł art. 152 § 1 p.p.s.a. Nadmienić przy tym należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że ochrona prawna z art. 152 § 1 p.p.s.a. jest szersza niż ta wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosi się ona do wszelkich uchylanych aktów (z wyjątkiem aktów prawa miejscowego, co wynika z § 2), czyli również takich, które w orzecznictwie określane są jako niepodlegające wykonaniu. Ustawodawca nie ograniczył bowiem stosowania tego przepisu jedynie do aktów, które podlegają wykonaniu, czy to poprzez odesłanie do art. 61 § 3 p.p.s.a., czy też poprzez użycie sformułowania "nie podlega wykonaniu". W konsekwencji przyjąć należy, że zwrot normatywny "nie wywołuje skutków prawnych" zawarty w tym przepisie jest szerszy, aniżeli użyty w art. 61 § 3 p.p.s.a. i prowadzi do skutków dalej idących niż tylko wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z: 18 maja 2016 r., II OSK 1912/15; 29 czerwca 2023 r., III FSK 2245/21; postanowienia NSA z: 11 maja 2021 r., III OSK 4487/21, 26 stycznia 2024 r., III OSK 67/24). Z tych powodów NSA stwierdził, że wniosek organu był niedopuszczalny, ponieważ jego uwzględnienie spowodowałoby uchylenie skutków wyroku Sądu pierwszej instancji przed jego kontrolą instancyjną. Ponadto, zdaniem NSA, wniosek organu "o odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności" przeczył idei instytucji ochrony tymczasowej. Należy bowiem stwierdzić, że zasadą jest, że wniesienie do sądu skargi na akt lub czynność nie wstrzymuje ich wykonania (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Wyjątek został uregulowany w art. 61 § 3 p.p.s.a., który daje możliwość udzielenia ochrony tymczasowej przy spełnieniu przesłanek wynikających z tego przepisu. Przepisy przewidują możliwość złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności. Natomiast na gruncie ustawy – p.p.s.a. nie istnieje instytucja "wniosku o odmowę wstrzymania wykonania aktu lub czynności", ponieważ – jak już zostało powiedziane – brak wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności stanowi zasadę sądowej kontroli administracji. Ewentualna niezgoda z postanowieniem sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności może się przejawiać złożeniem zażalenia na takie postanowienie albo wnioskiem o jego zmianę. Takie możliwości strona postępowania ma jednak tylko w przypadku udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., a nie gdy ochrona ta wynika z prawomocnego wyroku sądu na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 152 § 1 i art. 193 § 2 p.p.s.a., odrzucił wniosek jako niedopuszczalny.