II GSK 570/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 921/19 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 lipca 2019 r., nr BP.501.812.2019.1278.SZ16.5843 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1 350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 921/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę K. P. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "organem II drugiej instancji" lub "GITD") z 31 lipca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 13 lutego 2019 r. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...] z naczepą marki [...] o nr rej. [...], kierowanego przez H. Ł. (dalej zwanego "kierowcą") – pracownika przedsiębiorstwa przewozowego prowadzonego przez skarżącego. Kierowca wykonywał przewóz odpadów o kodzie 10 12 01 ze S. do Ś. w ramach krajowego transportu drogowego rzeczy. W trakcie kontroli wykazano następujące naruszenia: niewyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty (Ip. 1.12 zał. nr 3 do u.t.d.), wykonywania przewozu drogowego odpadów bez prawidłowego oznakowania środków transportu (Ip. 4.8 zał. nr 3 do u.t.d.), przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu (Ip. 5.2 zał. nr 3 do u.t.d.), niespełnienia wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku poprzez skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego (Ip. 5.6 zał. nr 3 do u.t.d.), skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego (Ip. 5.7 zał. nr 3 do u.t.d.), przekroczenia dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej (Ip. 5.12 zał. nr 3 do u.t.d.), skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego (Ip 5.5. zał. nr 3 do u.t.d.) oraz niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (Ip. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d.). W dniu kontroli przesłuchano kierowcę w charakterze świadka. Zeznał on m.in., że pracuje około 2,5 roku w przedsiębiorstwie skarżącego i w tym czasie nikt z firmy nie zaznajomił go ze zmianą przepisów i koniecznością dokonywania wpisów w kartę kierowcy. Decyzją z 29 kwietnia 2019 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.; dalej zwanej "u.t.d."), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości były wielokrotne, co może świadczyć o zaniedbaniach we właściwym nadzorze kierowców. Wskazał, że przedsiębiorca nie przedstawił dowodów, by starał się zapobiec ujawnionym nieprawidłowościom, a zaświadczenie z ukończenia szkolenia przez kierowcę nie zwalnia przewoźnika z odpowiedzialności za jego czyny, gdyż kierowca w interesie przedsiębiorcy realizuje przewozy drogowe. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że stwierdzone wykonywanie przewozu drogowego odpadów, bez prawidłowego oznakowania pojazdu, było konsekwencją niezawieszenia odpowiednich tablic przez kierowcę, mimo że został w takie tablice wyposażony i pojazd wyposażony był w odpowiednie uchwyty. Do naruszenia doszło zatem wyłącznie z winy kierowcy, który znał zasady dotyczące obowiązkowego oznakowania pojazdów. W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo przeanalizował materiał dowodowy, albowiem sprzeczne z zawartą w aktach dokumentacją fotograficzną jest jego stwierdzenie, iż pojazd nie miał odpowiednich uchwytów do trwałego zaczepienia tablic. Podobnie w przypadku braku ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy, skarżący podniósł, że organ niedostatecznie przeanalizował materiał dowodowy albowiem twierdzenie kierowcy o braku pouczenia w zakresie tego obowiązku jest sprzeczne z przedstawionym w toku postępowania dokumentem potwierdzającym odbycie przez kierowcę przeszkolenia. Decyzją z 31 lipca 2019 r. GITD uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że niezasadne było nałożenia kary pieniężnej w wysokości 150 zł za naruszenie sankcjonowane przez Ip. 5.12 załącznika nr 3 do u.t.d., albowiem naruszenie to dotyczy kierowców wykonujących pracę na podstawie umów innych niż umowa o pracę, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kierowca wykonywał zaś pracę na podstawie umowy o pracę naruszenie określone w lp. 5.9 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ odwoławczy wskazał, że suma kwot za poszczególne naruszenia wyniosła 14 250 zł, jednak zgodnie z ograniczeniem zawartym w art. 92a ust. 3 u.t.d. karę należało wymierzyć w wysokości 12 000 zł. Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w odwołaniu organ stwierdził, że lp. 4.8 nie sankcjonuje niewyposażenia kierowcy w odpowiednie tablice, ale wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środków transportu. Tym samym, jak wskazał, obowiązkiem przedsiębiorcy nie jest tyle przekazanie oznakowania kierowcy, a odpowiednie oznakowanie pojazdu. W sytuacji, gdy przedsiębiorca nie jest w stanie wykonać tego osobiście, powinien dopilnować, by zrobił to jego pracownik (kierowca), bez znaczenia jest przy tym, czy pojazd jest wyposażony w miejsce do zawieszenia oznakowania. Organ stwierdził, że w trakcie kontroli oznakowanie nie było zamontowane, co potwierdza materiał dowodowy. Skarżący powinien zaś w taki sposób przeszkolić kierowcę, by ten nie dopuszczał się tak podstawowego zaniechania – zaistnienie naruszenia świadczy o nieskuteczności przeprowadzonego szkolenia. Organ stwierdził ponadto, że stały nadzór nad działaniem pracownika oraz zleconymi przewozami skutecznie zapobiegłby dokonywania tego lub podobnych naruszeń. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zebranie oraz ocenę dowodów w postępowaniu, oraz naruszenie prawa materialnego – art. 92b i art. 92c u.t.d. poprzez ich niezastosowanie. Skarżący podniósł, że naruszenie polegające na nieoznaczeniu pojazdu wymaganymi tablicami (z oznaczeniem "odpady" lub "A") przy transporcie odpadów o kodzie 19 12 01 wynikało z wyłącznej winy kierowcy, podobnie jak naruszenie polegające na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych dotyczących kraju rozpoczęcia i zakończenia na wykresówkę lub kartę kierowcy. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. WSA wskazał, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadził się do tego, czy zaistniały przesłanki wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenie dokonane przez zatrudnionego przezeń kierowcę, a ponadto, czy negatywne stanowisko organów w powyższej kwestii powzięte zostało na podstawie prawidłowo zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego. WSA uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie niniejszej nie zostało wykazane, by stwierdzone naruszenia przepisów regulujących przewóz drogowy zaistniały wskutek zdarzeń niemożliwych do przewidzenia przez przewoźnika. W ocenie Sądu, okoliczność przeprowadzenia szkolenia kierowców odnośnie do obowiązków kierowców nie uzasadnia tezy o dokonaniu przez przedsiębiorcę wszystkich możliwych zabiegów mających na celu zapobieżenie stwierdzonym naruszeniom. Sąd pierwszej instancji dodał, że istotą prowadzonych wobec kierowców szkoleń nie jest sam fakt ich przeprowadzenia, ale skutek w postaci poznania i zrozumienia spoczywających na kierowcach obowiązków oraz, w konsekwencji, prawidłowego ich wypełniania. Szkolenie powinno być skuteczne, a odpowiedzialność za tę okoliczność ponosi przedsiębiorca, na którego zlecenie jest ono przeprowadzane. Nie ziściły się zatem przesłanki, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcia powzięte zostały na podstawie właściwie zebranego i ocenionego materiału. Sąd zauważył przede wszystkim, że zawarty w aktach sprawy protokół kontroli drogowej przeprowadzonej 13 lutego 2019 r., jak i protokół przesłuchania kierowcy z tego samego dnia, stanowiły wystarczającą podstawę dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie zasadności nałożenia kary pieniężnej. Stwierdzenie naruszeń wymienionych w przepisach o transporcie drogowym rodzi automatycznie konsekwencję w postaci zastosowania względem przedsiębiorcy sankcji z art. 92a ust.1 u.t.d., a okoliczność naruszeń była w niniejszej sprawie w istocie bezsporna. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, wynikające z nietrafnego przyjęcia, że okoliczność przeoczenia przez kierowcę obowiązku ("zapomnienia") właściwego zamocowania tablicy informującej o przewozie odpadów, przy braku jakichkolwiek przesłanek pozwalających na przewidzenie powyższego faktu oraz zapobieżenie mu w realiach sprawy, stanowi okoliczność, na którą skarżący miał wpływ i której mógł zapobiec; w konsekwencji, powyższe doprowadziło Sąd do uznania, że nie ziściły się przesłanki zastosowania powyższego przepisu prawa; 2. art. 92c ust. 1 pkt 1) u.t.d., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przedsiębiorca przewozowy odpowiada za powstanie naruszenia już tylko ze względu na sam fakt, że naruszenia tego dopuściła się osoba zatrudniona przez przedsiębiorcę Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której Sąd oddalił skargę w zakresie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązku określonego w załączniku nr 3 (lp. 4.8) do ustawy o transporcie drogowym, oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte tylko na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprowadzają się do zakwestionowania wykładni i zastosowania (niezastosowania) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w sytuacji, w której kierowca nie dopełnił obowiązku zamocowania tablicy informującej o przewozie odpadów. Wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionował przyjętego w sprawie stanu faktycznego, który ustalono w oparciu o sporządzony i znajdujący się w aktach administracyjnych protokół kontroli oraz protokół przesłuchania świadka. Niesporne były, również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przed WSA, przypisane stronie naruszenia, w tym naruszenie, które jest przedmiotem zaskarżenia w skardze kasacyjnej – tj. wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, oraz jego zakwalifikowanie i ocena pod kątem właściwych przepisów. Jednak, zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędnie w sprawie oceniono, że nie zachodziły przesłanki uwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności, mimo że przeoczenie przez kierowcę obowiązku zamocowania tablicy informującej o przewozie odpadów nie było okolicznością, która mogła być przez skarżącego przewidziana i mógł jej zapobiec. Zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, nietrafnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji przyjęcie wadliwej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., która miała polegać na uznaniu, że przedsiębiorca odpowiada za powstanie naruszenia już tylko ze względu na fakt, że naruszenia tego dopuściła się osoba zatrudniona przez przedsiębiorcę, oraz nieprawidłowe jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Trafnie w pierwszej kolejności WSA podkreślił, że odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy oparta na art. 92a u.t.d. ma charakter odpowiedzialności administracyjnej, która nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest, co do zasady, naruszenie przepisów o transporcie drogowym przez wykonującego transport – w imieniu przedsiębiorcy – kierowcę, nawet jeżeli doszło do naruszenia w sposób niezawiniony przez przedsiębiorcę. WSA prawidłowo przyjął, również że art.92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, który doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zatrudnianie takich kierowców i stosowanie takich rozwiązań, które będą zapobiegać naruszaniu przez kierowców przepisów. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie się przyjmuje, że powołana regulacja dotyczy wyłącznie sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych oraz nadzwyczajnych. Jedynie okoliczności i zdarzenia o takim charakterze, są tymi, których podmiot wykonujący przewóz nie może przewidzieć i nie ma na nie wpływu. Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest możliwe w przypadku powołania się przez niego na zaistnienie zdarzeń i okoliczności o charakterze wyjątkowym oraz nadzwyczajnym, ustalenia przez organ, że istotnie wystąpiły one w sprawie a także wykazania ich wpływu na wykonywanie transportu drogowego. Należy jeszcze raz podkreślić, że z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że przesłanki uwalniające od odpowiedzialności przewoźnika nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, lecz do wyjątkowych sytuacji, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy dochowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko WSA, że w dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt.1 u.t.d. nie mieszczą się takie sytuacje, które są wynikiem samowolnych zachowań kierowców. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r, sygn. akt SK 75/06; opubl. OTK-A 2008/2/30). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdzał, że przedsiębiorca powinien tak kształtować swoje relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy, aby – przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru – nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie. Ponieważ warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia, dlatego też wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy, w sytuacji gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadziłoby do każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot w istocie z powodu błędów w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność, że naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu wymaganymi tablicami (wymagane przy transporcie odpadów o kodzie 19 12 01 tablice: "odpady" lub "A"), było wynikiem sytuacji nadzwyczajnej, wyjątkowej, niemożliwej do przewidzenia. Przeciwnie w sprawie jest niewątpliwe, że do omawianego naruszenia doszło na skutek działań osoby, którą skarżący posługiwał się przy prowadzeniu działalności. W tej sytuacji powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na to, że nie ma takich rozwiązań, które mogłyby zapobiec "zapomnieniu" przez kierowcę o obowiązku oznakowania pojazdu przez kierowcę posiadaną tablicą nie może zostać podzielone. Na marginesie wskazać należy, że jak wynika z zeznań kierowcy złożonych w dniu kontroli, nie był on w ogóle zorientowany, że prowadzony przez niego samochód został wyposażony w miejsce na umocowanie tablicy. Świadek H. Ł., zeznał: "Samochód ciężarowy, który prowadzę nie jest wyposażony w miejsce do umocowania tablicy wskazującej na przewóz odpadów (...) W białą tablicę «Odpady» zostałem wyposażony w firmie, ale zapomniałem jej założyć. Nie miałem też takiej technicznej możliwości." Zatem chybiona jest również argumentacja skarżącego, iż do naruszenia doszło mimo stosowania właściwych rozwiązań organizacyjnych, objęcia kierowcy wzmożonym nadzorem oraz, że przy użyciu dostępnych środków przedsiębiorca uczynił wszystko "co obiektywnie mogło zostać uczynione". Mając powyższe na uwadze nie sposób zatem uznać, by zostały spełnione przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. a) w zw. z §2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).