II GSK 5610/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. oraz Z. D. (wspólników spółki cywilnej "[...]") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 462/16 w sprawie ze skargi M. D. oraz Z. D. (wspólników spółki cywilnej "[...]") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o ustaleniu kosztów przeprowadzonych badań wyrobów budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 29 czerwca 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 462/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił w całości skargę M. D. i Z. D. (dalej: skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] stycznia 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o ustaleniu kosztów przeprowadzonych badań wyrobów budowlanych. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: WINB) ustalił koszty wykonania badań próbek wyrobów budowlanych wyprodukowanych przez skarżących prowadzących działalność gospodarczą jako spółka cywilna "[...]" oraz nałożył na każdego ze skarżących (jako wspólników spółki cywilnej) obowiązek zapłaty ustalonej kwoty. W postanowieniu pouczono skarżących o prawie wniesienia zażalenia do GINB za pośrednictwem WINB w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Z. D. odebrał przesyłkę z postanowieniem w dniu 9 listopada 2015 r., zaś M. D. skierowanej do niego przesyłki nie odebrał, mimo dwukrotnego awizowania, wobec czego została ona zwrócona do WINB i uznana za doręczoną w dniu 23 listopada 2015 r. w trybie art. 44 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: kpa). W dniu 13 listopada 2015 r. skarżący nadali w placówce operatora pocztowego [...] Sp. z o.o. przesyłkę poleconą ze wspólnym zażaleniem na postanowienie WINB z [...] listopada 2015 r. Przesyłka ta wpłynęła do WINB w dniu 17 listopada 2015 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. GINB, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. GINB stwierdził, że zażalenie zostało wniesione za pośrednictwem operatora pocztowego, który nie jest operatorem wyznaczonym w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 ze zm.) i dlatego za datę wniesienia zażalenia należało uznać datę jego wpływu do organu, to jest 17 listopada 2015 r. W takiej sytuacji GINB stwierdził, że w przypadku Z. D. zażalenie było spóźnione, skoro wniesiono je po upływie siedmiodniowego terminu liczonego od daty doręczenia postanowienia WINB (termin ten mijał 16 listopada 2015 r.), natomiast w przypadku M. D. zażalenie było przedwczesne, skoro złożono je przed rozpoczęciem biegu terminu na jego wniesienie (termin ten rozpoczął bieg 24 listopada 2015 r.). Skarżący złożyli do WSA skargę na postanowienie GINB. Zarzucili naruszenie m.in. art. 57 § 5 pkt 2 w zw. z art. 9 kpa, art. 112 kpa i art. 134 kpa. Podnieśli w szczególności, że brak pouczenia o możliwości wniesienia odwołania jedynie za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. stanowił naruszenie art. 6 w zw. z art. 57 kpa w związku z art. 2 i art. 45 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących, w takim wypadku prokonstytucyjna wykładnia celowościowa, funkcjonalna i systemowa powołanych przepisów prowadzi do uznania, że nadanie pisma przez stronę za pośrednictwem innych operatorów było dopuszczalne. WSA oddalił skargę. Sąd za bezzasadne uznał zarzuty skarżących o naruszeniu przez organ art. 9 kpa. Podkreślił, że obowiązek należytego oraz wyczerpującego informowania stron przez organ administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących wpływać na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania nie zwalnia przedsiębiorcy (w niniejszej sprawie wspólników spółki cywilnej) prowadzącego profesjonalną działalność gospodarczą z obowiązku znajomości przepisów prawnych, w tym art. 57 § 5 pkt 2 kpa (który stanowi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe), a także z dołożenia należytej staranności w zakresie prowadzenia działalności. WSA zwrócił uwagę, że w postanowieniu z [...] listopada 2015 r. WINB poinformował skarżących, iż na postanowienie przysługuje im prawo wniesienia zażalenia do GINB za pośrednictwem WINB w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Zdaniem WSA, oznacza to, że organ zastosował art. 124 § 1 kpa (określający, że postanowienie powinno zawierać m.in. pouczenie o środkach zaskarżenia) i art. 141 kpa (określający m.in., że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie). Z uwagi na to WSA za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 112 kpa, zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie WSA, błędne pouczenie oznaczałoby błędne oznaczenie organu właściwego do rozpatrzenia środka prawnego, błędne określenie terminu do jego wniesienia albo błędne określenie trybu wniesienia środka prawnego, zaś żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie. WSA za bezpodstawny uznał też zarzut naruszenia przez organ art. 134 kpa, zgodnie którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd podzielił stanowisko GINB, że każdy ze skarżących uchybił terminowi na wniesienie zażalenia, określonemu w art. 141 § 2 kpa. W przypadku Z. D. termin ten biegł od 9 listopada 2015 r. i upływał 16 listopada 2015 r. Natomiast jako datę wniesienia zażalenia należało przyjąć datę wpływu pisma do organu (17 listopada 2015 r.), gdyż zażalenie zostało wniesione za pośrednictwem operatora [...] Sp. z o.o. Z kolei w przypadku M. D. - z uwagi na uznanie na podstawie art. 44 § 4 kpa, że postanowienie WINB zostało doręczone 23 listopada 2015 r. - termin na wniesienie zażalenia upływał 1 grudnia 2015 r. Zdaniem WSA, w tym przypadku uchybienie terminu polegało na złożeniu zażalenia przed rozpoczęciem biegu terminu, czyli zanim postanowienie WINB weszło do obrotu prawnego. Zdaniem WSA, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia pismo WINB z 24 listopada 2015 r. skierowane do GINB, w którym stwierdzono, że zażalenie zostało wniesione w terminie. Pismo to zostało bowiem doręczone M. D. 10 grudnia 2015 r., a więc po upływie terminu na wniesienie zażalenia. Skarżący złożyli skargę kasacyjną od wyroku WSA. Wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 124 § 1 kpa w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 kpa § 5 w zw. z art. 9 kpa w zw. z art. 134 kpa przez dokonanie błędnej wykładni i oceny przepisów postępowania przez: - uznanie, że pomimo wniesienia przez skarżących za pośrednictwem operatora [...] Sp. z o.o. zażaleń na postanowienie z [...] listopada 2015 r. istniały podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia tych zażaleń, - przyjęcie, że GINB zasadnie uznał, iż WINB nie miał obowiązku pouczenia skarżących o sposobie liczenia terminu do wniesienia zażalenia w przypadku fikcji doręczenia (przypadek M. D.), trybie i sposobie wniesienia zażalenia za pomocą operatora pocztowego, nazwach operatorów pocztowych, u których można nadać zażalenie - operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe (w przypadku obu skarżących), co miało istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 141 § 4 ppsa przez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. pominięcie istotnej okoliczności błędnego poinformowania skarżących pismem WINB z 24 listopada 2015 r. o prawidłowym złożeniu przez nich zażalenia na postanowienie WINB z [...] listopada 2015 r. i nierozpoznanie zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego tej okoliczności, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa. W uzasadnieniu skarżący stwierdzili w szczególności, że WSA powinien był zastosować wykładnię art. 9 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 kpa dominującą w orzecznictwie i dającą podstawy do przyjęcia, że nadanie pisma przez stronę postępowania za pośrednictwem innych operatorów pocztowych jest dopuszczalne, a co za tym idzie odwołanie skarżących było wniesione w terminie. Skarżący powołali się przy tym na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane na tle art. 83 ppsa, stwierdzając że poglądy te mają zastosowanie per analogiam do art. 57 § 5 pkt 2 kpa. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej. Podkreślił, że skarżący nie zostali pouczeni za pomocą jakiego operatora pocztowego powinni wysłać zażalenie, w szczególności, że musi to być Poczta Polska S.A., zaś brak takiego pouczenia wpłynął na prawo skarżących do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 ppsa nie stwierdzono. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej, opartej w niniejszej sprawie na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, nie podważyły zgodności z prawem dokonywanej oceny uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z 4 listopada 2015 r. Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego w pkt b) petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez WSA art. 141§ 4 ppsa oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, stwierdzić należy, że zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. Przede wszystkim opiera się on na twierdzeniu, które jest niezgodne ze stanem rzeczywistym i treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku - o pominięciu w tymże uzasadnieniu, a także nierozpoznaniu przez WSA zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego błędnego poinformowania skarżącego pismem WINB z 24 listopada 2015 r. o prawidłowym złożeniu zażalenia. Wbrew treści skargi kasacyjnej, na str. 10/11 uzasadnienia kontrolowanego wyroku WSA odniósł się do ww. pisma WINB z 24 listopada 2015 r., stwierdzając jednocześnie, że pismo to zostało doręczone M. D. 10 grudnia 2015 r., a więc po upływie terminu na wniesienie zażalenia, dlatego nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem WSA nie pominął istotnej dla skarżących i podnoszonej przez nich w skardze okoliczności, to nie mógł uchybić treści art. 141 § 4 ppsa w zakresie rzetelnego przedstawienia "stanu sprawy", ani art. 134 § 1 czy 133 § 1 ppsa odnośnie do rozpoznania całokształtu i istoty sprawy, na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Na marginesie tylko należy nadmienić, że żaden z wymienionych w zarzucie przepisów nie może służyć zwalczaniu merytorycznego stanowiska WSA w rozważanej przez niego kwestii, ale też i skarga kasacyjna takiej argumentacji nie zawiera. Nie jest również zasadny zarzut wskazany jako pierwszy w petitum skargi kasacyjnej, którego istotą jest zwalczanie stanowiska, że wniesienie w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zażalenia za pośrednictwem operatora [...] Sp. z o.o. nie jest równoznaczne z nadaniem go w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, o której mowa w art. 57 § 5 pkt 2 kpa, a tym samym za dzień wniesienia zażalenia nie może być uznany dzień nadania pisma, tylko data wpływu do organu. Jednocześnie, zdaniem skarżących, błędnie uznano, że organ rozpoznający sprawę administracyjną w pierwszej instancji nie miał obowiązku dokonywania rozbudowanych pouczeń co do liczenia terminu w przypadku fikcji doręczeń oraz sposobie wniesienia zażalenia za pomocą operatora pocztowego oraz nazwach operatorów pocztowych. Jeśli chodzi o pierwszą część omawianego zarzutu, to autor skargi kasacyjnej odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym wskazywano, że ustalenie znaczenia pojęcia operator wyznaczony i stwierdzenie, jakiego rodzaju podmiot pełni aktualnie tę funkcję jest skomplikowane, wymaga bowiem dokonania szczegółowej i złożonej analizy prawa pocztowego, a stawianie takich wymagań stronie postępowania, w którym nie ma przymusu adwokacko – radcowskiego budzi wątpliwości z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uwagi te mają zastosowanie per analogiam do art. 57 § 5 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powoływane w skardze kasacyjnej orzecznictwo było brane pod uwagę i analizowane przy wydawaniu przez NSA uchwały siedmiu sędziów z 19 października 2015 r. o sygn. akt I OPS 1/15, na gruncie art. 83 ust. 3 ppsa w związku z art. 178 ust. 1 ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529). Treść art. 83 ust. 3 ppsa w analizowanym w uchwale brzmieniu, tak samo jak treść art. 57 § 5 pkt 2 kpa, dotyczyła tego samego zagadnienia prawnego, tzn. zachowania terminu do wniesienia pisma - przez oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ustalenie znaczenia normatywnego pojęcia "operator wyznaczony", wbrew stanowisku wyrażanemu w niektórych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie nastręcza wątpliwości. Zauważyć trzeba (za stanowiskiem wyrażonym w cytowanej uchwale), że również art. 57 § 5 pkt 2 kpa jednoznacznie odsyła do ustawy Prawo pocztowe, która w art. 178 ust. 1 za operatora wyznaczonego uznaje w okresie trzech lat od dnia wejścia w jej życie wyłącznie Polską Pocztę S.A. (ustawa Prawo pocztowe weszła w życie 1 stycznia 2013 r.). Nie ulega wątpliwości, że ustawowy obowiązek tej Spółki świadczenia powszechnych usług pocztowych skutkuje szczególną jej pozycją. Ta szczególna pozycja Poczty Polskiej S.A. jako operatora wyznaczonego powoduje, że czynnościom wykonywanym za jej pośrednictwem nadawane są specjalne skutki. Działalność Poczty Polskiej jako operatora wyznaczonego jest traktowana – w odróżnieniu od innych operatorów – jako działalność nosząca znamiona urzędowe. W omawianej uchwale NSA analizował również przyjęte rozwiązanie prawne w aspekcie prawa do sądu gwarantowanego w art. 45 Konstytucji RP. Zwrócił uwagę, że warunkiem podstawowym i koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w tym przepisie Konstytucji jest zapewnienie dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej. Podzielając kierunek wykładni prezentowany w cytowanych i wymienionych uchwałach NSA, Sąd ten opowiedział się za stanowiskiem, że uzależnienie zachowania terminu wniesienia pisma do sądu od oddania tego pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego zapewnia jednakowe wymagania formalne dla wszystkich uczestników procesu. Gwarantuje przy tym pewność prawa i jego przewidywalność, skoro potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego (art. 17 Prawa pocztowego). NSA w uchwale o sygn. akt I OPS 1/15 podkreślił także, że przy jasnym językowo i zrozumiałym przepisie, nie można mówić o naruszeniu prawa do sądu. Ochronie praw strony służy natomiast instytucja przywrócenia terminu - strona może zwrócić się o nie, jeżeli nie dokonała czynności w postępowaniu sądowym bez swej winy. Ostatecznie NSA w omawianej uchwale stwierdził, że "oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 1529) nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie". NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, mimo że, co oczywiste, nie jest formalnie związany tym stanowiskiem, stanowisko to w całości aprobuje, a argumenty tam zaprezentowane przyjmuje za swoje i uznaje, że są one adekwatne do wykładni i możliwości stosowania art. 57 § 5 pkt 2 kpa, który jest przedmiotem analizy w niniejszej sprawie. Nie można natomiast zaakceptować poglądów zawartych w skardze kasacyjnej o dokonaniu "błędnej wykładni i oceny przepisów postępowania" oraz że powinna zostać przyjęta wykładnia dająca podstawy do uznania, że nadanie pisma przez stronę postępowania za pośrednictwem innych operatorów pocztowych jest dopuszczalne, a co za tym idzie, odwołanie skarżących było wniesione w terminie. Nie zasługuje również na podzielenie stanowisko, że dokonane - przy doręczeniu postanowienia - pouczenie nie było wystarczające, a zaaprobować należy wyrażoną przez WSA ocenę o zachowaniu przez organ warunków z art. 124 § 1 kpa, przez co nie naruszono wynikających z art. 9 kpa obowiązków informacyjnych. Uwzględnić bowiem należy, że zasada informowania przez organy nie może być odczytywana jako równoznaczna z obowiązkiem przewidywania wszelkich sytuacji i wariantów, które mogą zdarzyć się w sprawie. W konsekwencji przestrzeganie dopełnienia wymagań przez stronę (terminowe wniesienie zażalenia), które nie są nadmierne i służą celom postępowania, nie może być postrzegane jako naruszenie praw strony do sądu lub wynikających z przepisów kpa zasad ogólnych postępowania administracyjnego (zasady praworządności, prawdy obiektywnej, czy zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów Państwa). Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji.