II GSK 561/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 960/20 w zakresie odrzucenia skargi P. S.A. w K. na uchwałę Rady Gminy Ceków-Kolonia z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Rada Gminy Ceków-Kolonia uchwałą z 31 sierpnia 2020 r., nr XXVIII/168/2020, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm., dalej: "u.g.k."), utworzyła spółkę "A." Sp. z o.o. (§ 1), wskazując, że przeważającym przedmiotem działalności spółki będzie działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych – zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, z terenu gmin będących udziałowcami spółki. W § 3 uchwały podano, że udziałowcami spółki będą: 1) Gmina Ceków-Kolonia, 2) Gmina Lisków, 3) Gmina Mycielin. Skargę na powyższą uchwałę złożyła spółka P. S.A. wskazując na naruszenie art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 5 u.g.k., art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. oraz art. 6d ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439, dalej: "u.c.p.g.") i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uzasadniając interes prawny do złożenia skargi spółka podała, że jest podmiotem zajmującym się gospodarką odpadami komunalnymi. Skarżąca posiada aktualny wpis do rejestru działalności regulowanej z [...] lutego 2013 r. uprawniający ją do odbierania odpadów komunalnych z terenu Gminy Ceków-Kolonia. Od 2013 roku bierze czynny udział w przetargach nieograniczonych organizowanych przez gminę i w związku z wyborem jej ofert jako najkorzystniejszych zajmuje się świadczeniem usług odbioru odpadów komunalnych na jej terenie. Zaskarżona uchwała może, zdaniem skarżącej, prowadzić do zachwiania konkurencyjności i uniemożliwienia jej prowadzenia działalności na terenie gminy. Zaskarżonym postanowieniem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 960/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę spółki. WSA zwrócił uwagę, że skarżąca doszukuje się naruszenia jej interesu prawnego w możliwości zachwiania konkurencyjności na rynku usług odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy Ceków-Kolonia i odebraniu jej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. Tymczasem jest ona w istocie jedynie potencjalnym (patrząc na przyszłość - z perspektywy zaskarżonej uchwały) faktycznym wykonawcą zadań z zakresu gospodarki komunalnej, które mieszczą się w przedmiocie działalności spółki tworzonej zaskarżoną uchwałą. Świadczy to - wbrew twierdzeniom skarżącej - o istnieniu po jej stronie wyłącznie interesu faktycznego w kontestowaniu tejże uchwały. Natomiast źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Sąd zwrócił uwagę, że także sama skarżąca zauważyła, że uchwała ta jedynie "może" doprowadzić do zachwiania konkurencyjności i "może" spowodować uniemożliwienie jej wykonywania działalności na terenie Gminy Ceków-Kolonia. A więc nawet w opinii skarżącej brak w tym względzie jakiegokolwiek aktualnego oraz realnego naruszenia jej interesu, skoro w swych przewidywaniach ogranicza się ona do ewentualnych, niepewnych konsekwencji, jakie wiązać się mogą z dalszymi, pośrednimi skutkami wykonania skarżonej uchwały. Dopiero zaś stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd. Po stronie skarżącej brak jest normy prawnej, z której możnaby wyprowadzić interes prawny (uprawnienie) do zaskarżenia uchwały i żądania zbadania przez sąd jej legalności. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła spółka, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - przepisów art. 1 i 3 § 2 ustawy z 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a) oraz art. 58 § 1 pkt 4a i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez odrzucenie skargi i uznanie, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej, podczas gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie, że podmiot składający skargę wykazał w sposób prawidłowy istnienie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały rady gminy, a tym samym strona skarżąca posiada konkretny i realny interes prawny do wystąpienia ze skargą, 1. przepisów, art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 4a i art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.), przez ich niezastosowanie mimo, że wskazują na posiadaną legitymację procesową skarżącej, a w konsekwencji nieprawidłowe odrzucenie skargi, podczas gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez uznanie, że zaskarżona uchwała ma na celu powierzenia zadania własnego gminy spółce komunalnej w sposób naruszający ten przepis, - przepisów, art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 4a i art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej: Prawo przedsiębiorców) w zw. z art. 22 i 32 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie mimo, że wskazują na posiadaną legitymację procesową skarżącej, a w konsekwencji nieprawidłowe odrzucenie skargi, podczas gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów i stwierdzenie, że uchwała spowodowała ograniczenie w działalności gospodarczej skarżącej w postaci ograniczenia możliwości wzięcia udziału w obrocie gospodarczym oraz doprowadziła do uprzywilejowania spółki komunalnej przez jej powołanie i powierzenie jej do wykonania zadań z naruszeniem powyższych przepisów, - przepisów art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 4a i art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej, u.c.p.g.) przez ich niezastosowanie mimo, że wskazują na posiadaną legitymację procesową skarżącej, a w konsekwencji nieprawidłowe odrzucenie skargi, podczas gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu przez jego i uznanie, że gmina w przedmiotowej sprawie na podstawie powyższych przepisów nie jest uprawniona do zlecania zadań własnych z pominięciem zasady konkurencyjności, tworząc monopol na rynku odpadów komunalnych. II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, z uwagi na rzekomy brak naruszenia interesu prawnego skarżącej, w sytuacji, gdy strona skarżąca posiadała interes prawny do złożenia skargi do WSA, który to został naruszony przez zaskarżoną uchwałę, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na pominięciu okoliczności, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym strona skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi z uwagi na posiadany interes prawny, - art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy w jej granicach i nieprzeprowadzenie dalszej merytorycznej kontroli uchwały i niepoddanie ocenie zarzutów skargi. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie postanowienia WSA w Poznaniu oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Ceków-Kolonia wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przepis ten wyznacza więc podstawową zasadę związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, która jest wysoce sformalizowany środkiem zaskarżenia. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze kasacyjnej, przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zawiera wadliwie skonstruowane zarzuty i liczne błędy, poprzez wielokrotnie błędne wskazanie przepisów stanowiących podstawę jej twierdzeń z uwagi na nieprawidłowe oznaczanie odpowiednich jednostek redakcyjnych, na przykład art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., oznaczany jest w treści skargi kasacyjnej jako nieistniejący art. 58 § pkt 4a p.p.s.a., podano art. 174 § 1 pkt 1 oraz art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przywołane jako odpowiednio art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czy też błędne podanie daty ustawy p.u.s.a. z dnia 25 lipca 2002 r., jako aktu pochodzącego z dnia 25 sierpnia 2002 r. Skarżąca nieprawidłowo też sformułowała zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego nie wskazując, czy wada dotyczy błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania, powołując przy tym jako naruszenie prawa materialnego przepisy procesowe, na przykład art. 1 i 3 § 2 p.p.s.a. Tymczasem w tej sprawie spór sprowadza się do tego, czy spółka posiada legitymację skargową do zaskarżenia spornej uchwały, a więc czy prawidłowo wykazała, że uchwała Rady Gminy narusza jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Uzasadniając swój interes prawny, skarżąca kasacyjnie - zarówno w skardze jak i skardze kasacyjnej - argumentowała, że jest podmiotem zajmującym się gospodarką odpadami, posiadającym aktualny wpis do rejestru działalności regulowanej, w szczególności świadczy usługi odbioru odpadów komunalnych, startując w przetargach ogłaszanych przez gminy na odbiór odpadów lub odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, oraz że z uwagi na charakter świadczonych usług zobowiązana jest do regularnego udziału w zamówieniach publicznych. W opinii skarżącej kasacyjnie, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny poprzez ograniczenie możliwości wykonywania usług odbierania i zagospodarowania odpadów z terenu Gminy Ceków-Kolonia. Jednakże skarżąca nie powołała przy tym jakiegokolwiek przepisu prawa, jaki miałby zapewniać jej ochronę prawną w powyższym zakresie Tymczasem, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zaskarżona uchwała – podjęta w sprawie utworzenia przez gminę spółki prawa handlowego, której przedmiot działalności obejmuje zadania własne gminy, a ściślej rzecz ujmując sprawy z zakresu utrzymania czystości i porządku (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.) polegające na odbiorze z jej terenu (jak i z terenu innych gmin będących udziałowcami spółki – przyp. tut. Sądu) odpadów komunalnych – w żaden sposób nie rozstrzyga o powierzeniu tworzonej nią spółce odbioru odpadków komunalnych. Pomimo więc utworzenia, na podstawie zaskarżonej uchwały, spółki "A." Sp. z o.o. spółka ta, na równi z innymi zainteresowanymi podmiotami – stosownie do art. 6d ust. 1 u.c.p.g. – będzie mogła odbierać odpady komunalne i gospodarować nimi, dopiero po przeprowadzonej procedurze zamówień publicznych i na podstawie udzielonego przez organ tej spółce zamówienia publicznego. Zasadnie też Sąd I instancji wskazał, że samo powołanie do życia przez gminę spółki komunalnej nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki, jako przedsiębiorcy świadczącego usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a co najwyżej interes faktyczny, poprzez zwiększenie konkurencji na lokalnym runku podmiotów zajmujących się gospodarką odpadami komunalnymi. Dodać też należy, że zaskarżona uchwała nie ingeruje w prawny sposób wykonywanej przez skarżącą działalności gospodarczej. Argumentacja strony skarżącej opiera się na interesie ekonomicznym, a co za tym idzie – faktycznym, nie zaś wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 181 § 2 oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w ustawie p.p.s.a. brak jest podstawy prawnej do zasądzenia kosztów w sytuacji, gdy skargą kasacyjną zostało zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi.