II GSK 5549/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 167/16 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 167/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.G., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r., a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] lipca 2014 r. zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy o nr rej. [...], którym kierował S.G.. Po zatrzymaniu na ul. Janowskiej kierujący samowolnie oddalił się od pojazdu, pozostawiając w tachografie swoją cyfrową kartę kierowcy, uprzednio zamykając pojazd. Z uwagi na brak kierującego na miejsce wezwano podmiot uprawniony do usuwania pojazdów z drogi. W tym czasie na miejsce kontroli przyjechał M.G. (podmiot wykonujący przejazd), lecz pomimo poleceń inspektora nie przeprowadził pojazdu na ul. Średzką we Wrocławiu. Pracownicy firmy usuwającej pojazd po przybyciu na miejsce zdecydowali o samodzielnym usunięciu pojazdu. W tym celu kluczyki do pojazdu udostępnił M.G.. Po przybyciu na ul. Średzką około godz. 11:30 na parkingu dokonano pomiarów pojazdu. Z pomiarów sporządzono wydruk protokół ważenia z [...] lipca 2014 r. godz. 11:39:40. Podczas tej czynności uczestniczyli funkcjonariusze Policji, firmy dokonującej usunięcia pojazdu, pracownicy ZDiUM, inspektorzy ITD. Następnie pojazd usunięto na parking strzeżony. Po usunięciu pojazdu na parking do siedziby WITD przybyli S.G. i M.G., których poinformowano, że przeważenie pojazdu nastąpi dnia następnego. Dnia [...] lipca 2015 r. o godz. 8:05 dokonano ponownie pomiarów w obecności kierującego S.G.. Z pomiarów sporządzono protokół ważenia z [...] lipca 2014 r. godz.: 08:08:25. Wyniki pomiarów zawarto w protokole kontroli nr [...] z [...] lipca 2014 r. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania decyzją z [...] lipca 2015 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M.G. (dalej "skarżący") karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych. Decyzją z [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ stwierdził, że w wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk na podwójnej osi napędowej 25,95 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 7,95 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 44,16%), - rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego 40,05 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 8,05 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 25,15%), - podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ wskazał, że ul. Brodzka we Wrocławiu (droga gminna) została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Wobec tego w tym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII w wysokości 15.000 złotych. Podniósł, że stan faktyczny ustalono na podstawie protokołu kontroli z [...] lipca 2014 r., protokołu ważenia z [...] lipca 2014 r. godz. 11:39:40, protokołu ważenia z [...] lipca 2014 r., godz. 08:08:25, protokołu ważenia z [...]lipca 2014 r., godz. 09:01:12, dowodu rejestracyjnego kontrolowanego samochodu ciężarowego, prawa jazdy kontrolowanego kierowcy, wypisu nr [...]z licencji nr [...]na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, notatki służbowej nr [...]. WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. W ocenie Sądu nie można odmówić słuszności twierdzeniom skarżącego, że z protokołu kontroli z [...] lipca 2014 r. nie wynika, że dokonano dwóch ważeń i istnieją być może usprawiedliwione opadami deszczu różnice pomiędzy pierwszym (z [...] lipca) a drugim ważeniem (z [...] lipca). WSA wskazał, że organ nie odniósł się do twierdzeń strony w przedmiocie różnic w ważeniu pojazdu. Te zarzuty zgłoszone zostały dopiero na etapie skargi, ale już były sygnalizowane w protokole kontroli z [...] lipca. Organ w odpowiedzi na skargę tę istotną kwestię z punktu widzenia interesów strony pominął. WSA wskazał, że przeprowadzając ponownie postępowanie, organ dokona ustaleń co do legitymowania się protokołem zatwierdzenia stanowiska do ważenia oraz wykaże, czy pomiary przeprowadzono w miejscu zatwierdzonym protokołem z pomiaru terenu z [...] czerwca 2011 r. czy [...] czerwca 2011 r. W protokole kontroli ani wydanych dwóch decyzjach pierwszoinstancyjnych nie ma ustaleń co do legitymowania się protokołem zatwierdzenia stanowiska do ważenia, a organ I instancji wspomina, że pomiary przeprowadzono w miejscu zatwierdzonym protokołem z pomiaru terenu z [...] czerwca 2011 r. (a nie [...] czerwca 2011 r. jak twierdzi organ odwoławczy). Sąd nakazał organowi wykazanie, w którym miejscu przeprowadzono kontrolę i ważenie pojazdu oraz tego, które dokładnie wyniki ważenia były podstawą nałożenia kary. W ocenie Sądu nie ma możliwości konwalidowania braków w protokole kontroli jakimkolwiek innym dowodem, a szczególnie wynikami ważenia, których w protokole nr [...] nie było. Sąd wskazał, że organ ustosunkuje się do twierdzeń skarżącego, że wykonywany był przewóz piasku z regulacji rzeki Odra do magazynu ziemi, drogą techniczną, wyznaczoną na czas regulacji tego odcinka rzeki. Droga do tego magazynu ziemi była wytyczona jako droga techniczna. W tym stanie rzeczy należy wykazać, czy to była publiczna czy też droga techniczna, na czas regulacji brzegów rzeki. Te okoliczność ta – jak twierdzi skarżący – znana były organowi I instancji, ale nie została oceniona i wzięta pod uwagę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."), przejawiające się w niczym nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w niedostateczny sposób ustalił i rozważył podnoszone przez skarżącego zarzuty odnoszące się do protokołu kontroli z [...] lipca 2014 r., z którego rzekomo nie wynika, że dokonano dwóch ważeń i istnieją być może usprawiedliwione opadami deszczu różnice pomiędzy pierwszym (z [...] lipca) a drugim ważeniem (z [...] lipca), podczas gdy w protokole kontroli z [...] lipca 2014 r. i załączniku do tego protokołu "Opis stwierdzonych naruszeń" (vide: k. nr 25 akt administracyjnych), jak i w uzasadnieniu decyzji organu II instancji szeroko i precyzyjnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy oraz przyczyny, dla których zostały przeprowadzone dwa ważenia pojazdu, a także dlaczego w konkluzji przyjęto wyniki ważenia ustalone w [...] lipca 2014 r. podczas drugiego ważenia pojazdu, które były niemalże porównywalne z wynikami ważenia uzyskanymi [...] lipca 2014 r., które uzyskano podczas nieobecności kierowcy, który zbiegł z miejsca kontroli, 2. przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w niczym nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w niedostateczny sposób ustalił datę przeprowadzenia pomiarów na miejscu ważenia ([...] czy [...] czerwca 2011 r.), podczas gdy z "Protokołu zatwierdzenia stanowiska do ważenia pojazdów" wynika jednoznacznie, że [...] czerwca 2011 r. zostały przeprowadzone pomiary (pkt 6. Data przeprowadzenia pomiarów: [...].06.2011 r.), natomiast w dniu [...] czerwca 2016 r. tenże protokół został podpisany przez uprawnionego geodetę (pkt 8. Wrocław, data: [...].06.2011 r.). W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania wyszczególnione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), którymi według art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny uprawniony jest bowiem jedynie do badania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zauważyć także należy, iż skarżąca nie podniosła zarzutów naruszenia prawa materialnego, wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej zostały oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, wnoszący skargę kasacyjną winien wykazać nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Tymczasem autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wykazał wpływu uchybienia, jakiego miał dopuścić się Sąd I instancji, na wynik sprawy, co w znaczy sposób ogranicza zakres kontroli instancyjnej i uwzględnienie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak i poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Inspektora Transportu Drogowego, uznał, że organy nie odniosły się do zarzutów skarżącego podważających dokonane w toku postępowania ustalenia faktyczne co do różnic w dwukrotnym ważeniu pojazdu, co do daty pomiaru zatwierdzonego stanowiska do ważenia pojazdów i co do drogi, po której był wykonywany kontrolowany przewóz piasku. WSA uznał, że taki sposób rozpoznawania sprawy uchybia obowiązkom organu wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd autora skargi kasacyjnej, że organy zajęły się zagadnieniem związanym z dwukrotnym ważeniem pojazdu i w przekonujący sposób wyjaśniły tego przyczyny. Różnice w wynikach pomiarów ważenia pojazdu zawarte w protokole z dnia [...] lipca 2014 r. i w protokole z dnia następnego – [...] lipca 2014 r. są niewielkie i w żaden sposób nie wpływają na zmianę kwalifikacji prawnej ujawnionych naruszeń. Stąd też za prawidłowe uznać należy wyniki ważenia pojazdu przeprowadzone w obecności skarżącego, tj. w dniu [...] lipca 2014 r. Tym niemniej wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wskazanym w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej organy w ogóle nie odniosły się do zastrzeżeń skarżącego, że droga na której wykonywany był przewóz piasku była drogą techniczną, wyznaczoną na czas regulacji rzeki Odra, od miejsca wykonywania regulacji do magazynu ziemi. Jest to okoliczność o podstawowym znaczeniu, rzutująca na odpowiedzialność skarżącego za przejazd pojazdem nienormatywnym. Niewątpliwie przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.; dalej "p.r.d."), to zarówno przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej "u.d.p."), jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie – Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Należy podkreślić, że w art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie – Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a ustawa – Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 pkt 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Karę na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. można natomiast nałożyć jedynie za przejazd pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej. Z tego powodu ustalenie, po jakiej drodze poruszał się kontrolowany pojazd [...] lipca 2013 r. ma doniosłe znaczenie prawne i musi być ustalone w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Ograny nie wyjaśniły też w ogóle tego, czy pomiary przeprowadzono w miejscu zatwierdzonym protokołem z pomiaru terenu z dnia [...] czerwca 2011 r., czy też w z dnia [...] czerwca 2011 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.