II GSK 552/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska- Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 441/20 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2020 r. nr BP.501.2316.2019.1238.LB3.4349 w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P.K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3800 (trzy tysiące osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 441/20 po rozpoznaniu skargi P.K. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 27 maja 2020 r. nr BP.501.2316.2019.1238.LB3.4349 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach: Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) z 24 października 2019 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, dalej: u.t.d.), tj. naruszeń wskazanych w lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy. Podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w dniu 19 lipca 2019 r. kontroli drogowej pojazdu marki Seat o numerze rejestracyjnym [...], którym w chwili zatrzymania do kontroli skarżący odpłatnie przewoził pasażerów pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Organy ustaliły, że skarżący, który nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób, bezspornie wykonywał przewóz osób we własnym imieniu, za pośrednictwem aplikacji A., za co pasażer wniósł opłatę. W ocenie Inspektora, organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował kontrolowany przewóz jako wykonywany bez licencji, pojazdem niespełniającym wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego zgodnie z art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d., co skutkowało nałożeniem kar pieniężnych w łącznej wysokości 12 000 zł. Co do okoliczności posłużenia się aplikacją A. do skojarzenia pasażera z kierowcą Inspektor wskazał, że kierowcy korzystający z tej aplikacji, realizując zamówione za jej pośrednictwem zlecenia na przewozy osób, pełnią rolę wykonawców przewozu. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd pierwszej instancji wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 83 § 2, a także art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) stwierdził, że pomimo zgromadzenia w aktach sprawy obszernego materiału dowodowego, z którego wynika, że skarżący wykonywał odpłatnie kontrolowany przewóz pasażerów na zamówienie klienta przekazane mu przez aplikację A. i w ramach umowy zlecenia zawartej z B. samochodem, którego ta firma była najemcą, skarżący legitymował się licencją Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wydaną dla U. Sp. z o.o. Sp. k. w R., to organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny przyczyn nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W szczególności organ nie przeprowadził żadnych czynności związanych z ustaleniem, czy U. Sp. z o.o. Sp. k. współpracowała z B. czy ze skarżącym. WSA wskazał, że organ przyjął, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, jednak w żaden sposób nie odniósł się do relacji łączących firmę A. udostępniającą aplikację kojarzącą pasażerów z kierowcami, nie wyjaśnił również na czym polegała współpraca A. z partnerami flagowymi, którzy zatrudniają kierowców i faktu, że jak wynika z umowy zlecenia z 25 października 2018 r. skarżący dla takiego partnera pracował na podstawie umowy zlecenia. W ocenie WSA Inspektor nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i nie ocenił wpływu na powstanie odpowiedzialności skarżącego w sytuacji zawarcia wyżej wymienionej umowy przez kierowcę w świetle treści art. 92a ust. 1 u.t.d., który stanowi o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Z tych przyczyn WSA uznał, że również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu, skoro w decyzji zabrakło oceny faktu wykonywania przez skarżącego umowy zlecenia dla partnera flagowego firmy A. w kontekście odpowiedzialności za brak odpowiednich dokumentów u kierowcy wykonującego odpłatny przewóz drogowy osób. WSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ w związku ze złożonymi do akt sprawy umowami zlecenia i najmu ustali, kto w stanie faktycznym sprawy prowadził działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, a jeżeli uzna to za potrzebne, uzupełni materiał dowodowy co do ustaleń dotyczących wykonywania umowy zlecenia na rzecz B. i ewentualnie posiadania przez tę firmę koniecznych zezwoleń i licencji na wykonywanie transportu drogowego. W skardze kasacyjnej Inspektor zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na dokonaniu przez sąd pierwszej instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie ustalił właściwie strony postępowania, podczas gdy ustalenia organu w zakresie wykonawcy przewozu drogowego oparte były o dowód z przesłuchania kierowcy w charakterze strony przeprowadzony podczas kontroli drogowej oraz dowód z dokumentu w postaci protokołu kontroli nr WITD.DI.P.III0162/67/19 z 19 lipca 2019 r. podpisanego przez skarżącego bez zastrzeżeń, a których to dowodów wiarygodność nie została przez niego podważona na etapie zarówno postępowania administracyjnego, jak i skargi na decyzję, bowiem skarżący nie przedstawił żadnego przeciwdowodu, ograniczając się jedynie do złożenia wyjaśnień, których treść nie została przez niego udowodniona ani uprawdopodobniona, a która ponadto nie dotyczy wykonywania przewozu drogowego z dnia kontroli w imieniu przedsiębiorcy B., na współpracę z którym skarżący na żadnym etapie niniejszej sprawy się nie powołuje; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez sąd pierwszej instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że dla ustalenia, kto był wykonawcą kontrolowanego przewozu, znaczenie mają dokumenty w postaci umowy zlecenia i umowy najmu samochodu zawarte przez skarżącego z przedsiębiorcą B., podczas gdy nie wynika z nich, że przedsiębiorca B. był wykonawcą przewozu z dnia kontroli; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez sąd pierwszej instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że dla oceny, kto był wykonawcą kontrolowanego przewozu, znaczenie mają dokumenty w postaci umowy zlecenia i umowy najmu samochodu zawarte przez skarżącego z przedsiębiorcą B., podczas gdy na etapie odwołania i skargi na decyzję skarżący podnosił jedynie niepoparty dowodami argument, że na dzień kontroli wykonywał przewóz na rzecz U. sp. z o.o. sp. k., i nie wskazywał żadnych argumentów dotyczących współpracy z przedsiębiorcą B. w zakresie przewozów osób; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ prowadzący postępowanie w drugiej instancji naruszył powyższe przepisy proceduralne, podczas gdy organ w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa, pouczając stronę o przysługujących jej prawach oraz odnosząc się w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący do zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, tym samym prowadząc postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, nie naruszając fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że konieczne jest ustalenie, kto w stanie faktycznym sprawy prowadził działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz okazjonalny za popełnione naruszenia z załącznika nr 3 do u.t.d., a zatem fakt prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego nie może przesądzać o tym, kto wykonywał sporny przewóz osób. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Głównego Inspektora oparta została na naruszeniu przepisów postępowania. Skarga ta ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. W ocenie NSA niezasadne są zarzuty w tej części, w której wiążą wadliwość wyroku z naruszeniem art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Nietrafność tych zarzutów ma oparcie w ich wadliwości formalnej, ale także w merytorycznej niezasadności. Oczywiście niezasadność merytoryczna miałaby decydujące znaczenie przy ocenie tych zarzutów, ale tylko pod warunkiem ich formalnej poprawności. Wada formalna jest pierwotną przyczyną niezasadności tych zarzutów i tylko z tego powodu zarzuty te nie mogą być podstawą oceny zaskarżonego wyroku, jednak sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że art. 133 § 1 p.p.s.a. odnosi się do możliwości wydania wyroku przez sąd, a art. 134 § 1 p.p.s.a. do granic rozpoznania. W obu przypadkach sąd pierwszej instancji tych przepisów nie naruszył. Jednak poprawnie zbudowany zarzut kasacyjny wymaga uzasadnienia. Obowiązek ten wprost wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Brak uzasadnienia zarzutu, co ma miejsce w przypadku rozpoznawanej skargi kasacyjnej, zawsze prowadzi do stwierdzenia wadliwości formalnej zarzutu i ten brak musi być podkreślony w rozpoznawanej sprawie jako główny powód niezasadności ocenianych zarzutów. Inaczej należy potraktować zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z właściwymi przepisami ustawy kodeks postępowania administracyjnego, a więc dokonaniem błędnej oceny zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie NSA przyjmuje, że zarzuty są trafne. W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji przyjął, że organy wymierzyły karę za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w wadliwie ustalonym i ocenionym stanie faktycznym sprawy. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że organy poprawnie ustaliły konieczne fakty do nałożenia na skarżącego kary za naruszenie przepisów u.t.d. Zatem prawidłowo przyjęły, że skarżący wykonywał działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że działalnością taką jest faktyczny przewóz osób za odpłatnością, nawet gdyby to był przewóz jednorazowy. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji jest bowiem działaniem faktycznym, polegającym na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadającym definiowanemu transportowi drogowemu, przy czym nie musi ono stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1257/20; orzeczenie dostępne na stronie internetowej CBOSA). W rozpoznawanej sprawie te okoliczności zostały ustalone i wynikają z protokołu kontroli. Skarżący potwierdził fakt przewożenia osób i dokonania przez pasażera płatności za ten przewóz. Równocześnie organy ustaliły, że wykonywał on przewóz bez prawem wymaganych dokumentów, a więc zezwolenia lub wymaganej licencji, także badań lekarskich i psychologicznych oraz że przewozu dokonywano pojazdem nieprzystosowanym konstrukcyjnie do przewożenia osób w ramach przewozu okazjonalnego, stosownie do treści art. 18 ust. 4a u.t.d. Ustalono także, że przewóz wykonywany przez skarżącego nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. Powyższe ustalenia były wystarczające do nałożenia na skarżącego kary stosownie do naruszeń opisanych w lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że okoliczności związane ze sposobem oraz formą rozliczeń między skarżącym a podmiotami udostępniającymi aplikację, pojazd lub obsługę organizacyjno-finansową nie mają prawnego znaczenia dla zakwalifikowania działań skarżącego. Trafnie na ten aspekt sprawy zwracały uwagę organy w uzasadnieniu decyzji, podobnie jak na brak formalizacji prowadzonej działalności. Z tych powodów nie było podstaw do przyjęcia założenia, które stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, że organy powinny dokonać ponownej oceny działań skarżącego z punktu widzenia postanowień umów wiążących podmioty organizujące wykonywany przez skarżącego przewóz. Sąd drugiej instancji zauważa także, że skarga kasacyjna oparta została na naruszeniu przepisów procesowych, a podstawą wyrokowania był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast skarga do sądu pierwszej instancji odnosiła się także do naruszeń prawa materialnego. Zatem uwzględnienie skargi kasacyjnej powinno skutkować uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, by ten ocenił zarzuty materialne. Jednak analiza treści uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji wypowiedział się także w zakresie materialnym, z tym tylko, że powiązał te rozważania z uchybieniami procesowymi. Sytuacja taka w ocenie NSA daje podstawę do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie NSA może zastosować treść art. 188 p.p.s.a. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.)