II GSK 550/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3013/23 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 13 stycznia 2023 r. nr EA-b-61-23-1711/22 w przedmiocie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską w celach łowieckich oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 15 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3013/23 oddalił skargę W.K. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z 13 stycznia 2023 r. nr EA-b-61/23/1711/22 w przedmiocie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską w celu łowieckim. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia na broń myśliwską w celu łowieckim w ilości 5 egzemplarzy, do którego dołączył pozytywne orzeczenie lekarskie nr [...] z 17 sierpnia 2022 r., pozytywne orzeczenie psychologiczne nr [...] z 18 sierpnia 2022 r. oraz informację z Krajowego Rejestru Karnego potwierdzającą jego niekaralność. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: organ pierwszej instancji) na podstawie art. 15h ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2022 r. poz. 2516; dalej: ustawa o broni i amunicji, u.b.a.) wniósł odwołanie od przedstawionego przez skarżącego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Jako podstawę odwołania od orzeczenia psychologicznego organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący był skazany za znęcanie się nad żoną i dziećmi, a jedną z orzeczonych kar było zobowiązanie do powstrzymywania się od nadużywania alkoholu. Organ wskazał, że z uwagi na upływ terminów procesowych wspomniane skazanie uległo zatarciu. W uzasadnieniu odwołania od orzeczenia lekarskiego organ pierwszej instancji wskazał z kolei na okoliczności, które wystąpiły, gdy skarżący ubiegał się o pozwolenie na broń w kwietniu 2022 r. tj. weryfikację uprzednio przedłożonego przez skarżącego pozytywnego orzeczenia lekarskiego, której skutkiem było wydanie, w wyniku ponownych badań, negatywnego orzeczenia lekarskiego nr [...] z 14 czerwca 2022 r. Po przeprowadzeniu ponownych badań w dniu 11 października 2022 r. zostało wydane orzeczenie lekarskie nr [...], w którym wskazano, że skarżący należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o broni i amunicji i nie może dysponować bronią. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący nie stawił się na badania psychologiczne. W tych okolicznościach decyzją z 17 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2-4 u.b.a., wydania skarżącemu pozwolenia na posiadanie broni palnej w celu łowieckim. Zaskarżoną decyzją z 13 stycznia 2023 r. Komendant Główny Policji (dalej: organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i podkreślił, że orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwoławczym ma dla organów Policji moc wiążącą i determinuje sposób rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Organ odwoławczy stwierdził również, że organy Policji nie są uprawnione do weryfikowania zasadności wydania osobie ubiegającej się o broń orzeczenia o określonej treści, czy do wyjaśniania rozbieżności pomiędzy orzeczeniami wydanymi w pierwszej i w drugiej instancji. Istotne jest to, że ostatecznym orzeczeniem lekarskim uprawniony lekarz orzekł o niemożności dysponowania bronią przez skarżącego. WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę W.K. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organu odwoławczego i wskazał, że ten prawidłowo uznał, iż skorzystanie z uprawnienia do złożenia odwołania od orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego jest możliwe w przypadku samej subiektywnej wątpliwości podmiotu uprawnionego do złożenia odwołania co do prawidłowości wydanego orzeczenia. Ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie szczególnych wymagań, czy warunków poza tym, że odwołanie takie jest wnoszone na piśmie (art. 15h ust. 1 u.b.a.) i musi zawierać uzasadnienie (art. 15h ust. 3 u.b.a.). WSA podkreślił, że zgodnie z art. 15h ust. 7 u.b.a. orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał również na wiążący dla organów Policji charakter orzeczeń lekarskich i psychologicznych wydawanych w wyniku rozpatrzenia odwołania, którego konsekwencją jest niemożność podważenia przez organy Policji wiarygodności takich orzeczeń na podstawie innego materiału dowodowego w sprawie jak np. dokumentacja medyczna strony postępowania. Sąd pierwszej instancji podzielił również ustalenia organu odwoławczego w zakresie, w jakim niepoddanie się przez skarżącego badaniom psychologicznym w trybie odwoławczym wypełniło przesłankę z art. 17 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 3 u.b.a., której skutkiem jest odmowa wydania pozwolenia na broń. W skardze kasacyjnej W.K. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie, uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 u.b.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dwóch pozytywnych orzeczeń - lekarskiego oraz psychologicznego przedłożonych wraz z wnioskiem, nie wynika jednoznacznie, iż skarżący należy do osób z zaburzeniami psychicznymi i/lub uzależnieniem od alkoholu lub od substancji psychoaktywnych, a orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwoławczym nie posiada żadnego uzasadnienia, co uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się do jego negatywnej w skutkach treści, co winno skutkować uwzględnieniem złożonej skargi; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 15h ust. 7 u.b.a. polegające na uznaniu, że orzeczenie lekarskie i psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne, co zdaniem sądu pierwszej instancji stanowi jedyną podstawę decyzji odmawiającej wydania skarżącemu pozwolenia na posiadanie broni jako niepodlegającego ocenie i tym samym bezwzględnie wiążącego dla organu, nawet w przypadku posiadania przez organ dwóch odmiennych sprzecznych ze sobą orzeczeń lekarskich, podczas gdy orzeczenie lekarskie wydane w trybie art. 15h ust. 7 u.b.a., jak każdy dowód w sprawie powinien podlegać swobodnej ocenie organu administracji; 2) art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), a także w związku z art. 15h ust. 1 i ust. 7 u.b.a. przez oddalenie przez sąd pierwszej instancji skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na tym, że procedura wydania orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego w trybie odwoławczym wskazana w art. 15h u.b.a. pozbawia drugą stronę, tj. stronę ubiegającą się o pozwolenie na broń lub komendanta wojewódzkiego Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania ww. osoby, która nie składa odwołania od orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego możliwości jakiegokolwiek zakwestionowania treści wydanego orzeczenia w tym trybie, co prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a tym postępowania administracyjnego, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. znajdujących się w aktach sprawy dwóch pozytywnych orzeczeń: lekarskiego oraz psychologicznego wydanych w przepisanym do tego terminie, niestwierdzających u skarżącego przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 u.b.a.. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Komendant Główny Policji, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności, co do zasady, dokonuje oceny zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, a dopiero w dalszej odnosi się do zarzutów materialnych tej skargi. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie podważony w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna W.K. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA oczywiście nietrafne są zarzuty procesowe. Ich niezasadność wynika z formalnej wadliwości. Sąd drugiej instancji przypomina, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Wypełnienie przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunków formalnych jest warunkiem jej skuteczności. Oczywiście wymogi formalne mają różny charakter, jednak pośród nich są też i takie, które zawsze prowadzą do nieskuteczności skargi kasacyjnej. Z tego powodu ustawodawca powierzył sporządzenie tego środka prawnego profesjonalnemu pełnomocnikowi. Wymogiem formalnym skargi kasacyjnej prowadzącym do jej nieskuteczności jest brak wskazania zarzutów i brak ich uzasadnienia. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna poza wymogami formalnymi właściwymi dla pisma procesowego ma zawierać zarzuty oraz ich uzasadnienie. Uzasadnienie zarzutów jest istotne z tego powodu, że sąd drugiej instancji nie może z urzędu wyznaczać kierunku ani zakresu weryfikacji zaskarżonego wyroku. Jeżeli tych elementów nie określi strona to skarga kasacyjna nie może być podstawą oceny wyroku sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. z odesłaniem do licznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tej skargi strona nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie tych przepisów. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że poprawnie zbudowany zarzut i jego uzasadnienie muszą odnosić się do konkretnych przepisów i wyjaśniać na czym polegało ich naruszenie. Niewypełnienie tego warunku prowadzi do uznania zarzutu za niezasadny. Sąd drugiej instancji podkreśla również, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. odnosi się do naruszeń prawa materialnego, a to oznacza, że ten przepis został powołany w niewłaściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., co również jest wadą, podobnie jak niewskazanie dokładnie przepisu (jednostki redakcyjnej) naruszanego w przypadku art. 77 k.p.a. Ten ostatni przepis jest jednostką redakcyjną ustawy składającą się z kilku norm, zatem bez konkretyzacji nie można ustalić jakie naruszenie zarzuca skarga kasacyjna. W zakresie naruszenia art. 15h ust. 7 u.b.a. podkreślić należy, że zarzut nie wskazuje przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji, co jest formalnym brakiem zarzutu. Jednak zarzut ten – nawet przy uznaniu, że jest możliwy do oceny – to jest nietrafny merytorycznie. Swobodna ocena dowodów pozostawiona organowi na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest regułą, która nie doznaje ograniczeń. Odstępstwa od niej zawsze są możliwe, o ile tak stanowi ustawa. Artykuł 15h ust. 7 u.b.a. jest właśnie takim wyjątkiem, zresztą zdaniem NSA zasadnym, bowiem o zdrowiu wiążąco może orzekać podmiot posiadający do tego kwalifikacje, a nie organ na podstawie ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie stanu zdrowia wymaga wiedzy specjalistycznej. Ten fakt zauważa ustawa o broni i amunicji. Ochrona interesu jednostkowego została w tej ustawie zagwarantowana przez możliwość odwołania się od orzeczenia określającego stan zdrowia osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń. W rozpoznawanej sprawie skarżący z tej drogi nie skorzystał, zatem trudno przyjąć, że jego prawa zostały naruszone. Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Z treści zarzutu wynika, że odnosi się on do ustaleń faktycznych istotnych w sprawie, bowiem skarga kasacyjna stwierdza, że w realiach sprawy nie daje się jednoznacznie stwierdzić, że skarżący należy do osób, co do których istnieją przesłanki uzasadniające odmowę wydania zezwolenia. Istnienie takich okoliczności to element stanu faktycznego sprawy, a nie podstawy rozstrzygania. Sąd drugiej instancji przypomina, że naruszenie prawa materialnego to błąd w zakresie wykładni przepisu lub jego zastosowania, a nie zakresu ustaleń faktycznych. W konsekwencji stwierdzić należy, że rozpoznawany zarzut został postawiony w wadliwej podstawie kasacyjnej, a to jest wystarczający powód do uznania, że jest niezasadny. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.