II GSK 5428/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 551/16 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w C. na czynności Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy w przedmiocie cesji praw z umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 551/16 odrzucił skargę P. sp. z o.o. w C. na czynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. w przedmiocie cesji praw z umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] lecznictwo uzdrowiskowe. P. sp. z o.o. w C. (dalej: skarżąca, Spółka) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na czynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. w przedmiocie cesji praw z umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] lecznictwo uzdrowiskowe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, albowiem sprawa, na gruncie której doszło do spornej sytuacji jest sprawą o charakterze cywilno-prawnym i wynika z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę uznając, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego. Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonej czynności Dyrektora [..] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. przez pryzmat prawnych form działania organów administracji podlegających kognicji sądów administracyjnych Sąd I instancji stwierdził, że nie mieści się ona w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Nie stanowi bowiem decyzji administracyjnej, ani też postanowienia, gdyż prawo (w szczególności art. 155 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2014 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.: dalej: ustawa o świadczeniach) nie przewiduje wydania takiego rozstrzygnięcia, nie jest to również akt, bądź czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA podkreślił przy tym, że zarówno decyzja administracyjna, postanowienie, jak i akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. muszą zostać wydane przez organ administracji publicznej w ramach jego ustawowych kompetencji. Dyrektor Oddziału Regionalnego NFZ jest organem Funduszu, nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej czy art. 52a ust.2a z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 345), stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej Zatem jak ustalił Sąd I instancji, rozstrzygnięcia podjęte w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje tak jak np. w art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, o której mowa w ust. 6 (tj. decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak w art. 155 ust. 5 ww. ustawy. W konkluzji WSA uznał, że skoro racjonalny prawodawca nie przewidział w wymienionym przepisie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka postanowieniu zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 oraz art. 45 ust. Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 (Dz.U. Nr 78, poz. 83), w związku z przyjęciem błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieuwzględniającej zasady prawa skarżącego do sądu, zagwarantowanej przepisami Konstytucji, naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż czynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B., polegające na: a. odmowie wyrażenia zgody przez ww, Dyrektora, w trybie przepisu art. 155 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz.U.z 2015, poz. 581 ze zm.), na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z umowy Nr 02-15-08-02259-01 o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju lecznictwo uzdrowiskowe, zawartej 30 grudnia 2014, pomiędzy skarżącym a [...] Wojewódzkim Oddziałem Narodowego Funduszu Zdrowia w B., na rzecz [...], wyłącznie na okres od 1 stycznia 2016 do 31 grudnia 2016; b. wyrażeniu zgody przez ww. Dyrektora, w trybie przepisu art. 155 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz.U z 2015 r., poz. 581 ze zm.), na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z umowy [...] o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju lecznictwo uzdrowiskowe, zawartej 30 grudnia 2014, pomiędzy skarżącym a [..] Wojewódzkim Oddziałem Narodowego Funduszu Zdrowia w B., na rzecz [...], na okres od 1 stycznia 2016 do 31 grudnia 2018, nie są wydawane przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B., w ramach pełnienia przez niego funkcji organu administracji publicznej, oraz nie mają charakteru władczego, a przez to błędne uznanie, że nie podlegają kontroli przez sądy administracyjne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ponadto art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: /.../ 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; /.../. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 8 p.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 p.p.s.a. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zaskarżona czynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Na wstępie należy zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie zaskarżone zostały czynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. w przedmiocie udzieleniu zgody na cesję praw z umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] Źródłem powyższych czynności jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 30 grudnia 2014 r., nr [...] która dotyczyła realizacji świadczeń w rodzaju lecznictwo uzdrowiskowe z okresem obowiązywania od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. Umowa ta zawarta została w trybie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2014 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.). Jak wynika z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z momentem zawarcia umowy pomiędzy jej stronami powstał stosunek o charakterze cywilnoprawnym. Wobec tego należy przyjąć, że przedmiotowa cesja praw na inny podmiot czy wszelkie czynności Dyrektora na które została wniesiona skarga wydawane są już w oparciu o istniejącą umowę do której mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego stosownie do art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zatem czynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia podejmowane na podstawie art. 155 ust. 5 ustawy o świadczeniach mają charakter cywilnoprawny. Z treści art. 155 ust. 5 ustawy o świadczeniach wynika, że przeniesienie praw i obowiązków wymaga pisemnej zgody dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zgoda dyrektora oddziału stanowi ustawowy wymóg (przesłankę) ważności czynności prawnej mającej za przedmiot prawa i obowiązki z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. /.../. Jeżeli wymóg zgody osoby trzeciej na dokonanie czynności prawnej wynika z przepisu ustawowego, zastosowanie ma przepis art. 63 § 1 k.c. (I. Kowalska-Mańkowska, Komentarz do art. 155 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, 2016 rok). Wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie nie można uznać, iż czynności te należą do wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa wobec tego podlegają kontroli przez sądy administracyjne. Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji powyższe inne akty lub czynności o których mowa w przywołanym przepisie muszą zostać wydane przez organ administracji publicznej w ramach jego ustawowych kompetencji. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej czy art. 52a ust. 2a z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 345), stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Rozstrzygnięcia podjęte w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Z art. 155 ust. 5 ustawy o świadczeniach nie wynika aby prawodawca przewidział możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, zatem czynności podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżone czynności Dyrektora [... Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, zatem skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.