II GSK 542/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 802/22 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 marca 2022 r. nr SKO.Dr/4122/228/2021 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej oddala skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 802/22 oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy lokalizacji zjazdu z drogi gminnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr[...], działając między innymi na podstawie art. 29 ust. 1, 3, i 5 oraz art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.) w związku z § 55 ust 1 pkt 4 oraz § 77 i § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) po rozpatrzeniu wniosku A. N. o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. P. w K. – odmówił lokalizacji zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii gminnej: ul. P. w K. na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2022 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to: 1.1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167, z późn. zm., dalej "p.u.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Krakowie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2022 roku, a także poprzedzającej jej decyzji organu I instancji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2021 roku. co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. 1.2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że: A. nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a organy administracji zaniechały w szczególności: a. wzięcia pod uwagę faktu, że przystanek autobusowy zlokalizowany przy ul. P. j obsługuje wyłącznie jedną linię dzienną oraz jedną linię nocną, wobec czego wynikająca z rozkładu jazdy autobusów linii nr [...] i [...] częstotliwość przyjazdów i odjazdów ww. autobusów jest na niskim poziomie, co skutkowało brakiem rozważenia ww. okoliczności w zakresie stopnia wpływu wnioskowanego zjazdu indywidualnego bezpieczeństwo ruchu pieszych bądź pasażerów korzystających z komunikacji miejskiej, b. zbadania i wskazania natężenia ruchu na ul. P., a następnie rozważenia stopnia wpływu lokalizacji zjazdu indywidualnego na przepustowość i płynność ruchu, c. wzięcia pod uwagę faktu, że w przypadku lokalizacji zjazdu indywidualnego ekrany akustyczne postawione wzdłuż działki [...] zostałyby zdemontowane w całości lub w części, co zmniejszyłoby potencjalne zagrożenie wobec braku ograniczenia widoczności, d. rozważenia czy ustawienie przy zjeździe indywidualnym lustra, montaż sygnalizacji dźwiękowej lub wizualnej (np. migające światło) mogą znieść potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pieszych, e. zbadania i rozważenia, że w wielu miejscach w centrum miasta dopuszczalny jest zjazd/wyjazd np. z bramy kamienicy wprost na chodnik w obrębie przystanku autobusowego (gdzie widoczność jest znacznie bardziej ograniczona ścianami budynku oraz gdzie natężenie ruchu po chodniku jest znacznie bardziej wzmożone) jako zjazdu indywidualnego wobec braku możliwości zapewnienia właścicielowi dostępu do drogi publicznej w jakikolwiek publicznego na rzecz interesu prywatnego. B. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób pełny i wyczerpujący zebrać materiał dowodowy bowiem dopiero zbadanie całokształtu materiału dowodowego sprawy pozwala na stwierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona lub też nie. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie dokonał pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego gdyż: a. nie zostały dokonane oględziny działki nr [...] i działek sąsiednich celem weryfikacji i wszechstronnego rozważenia wpływu proponowanego zjazdu indywidualnego na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, b. organ oparł swoje rozważania wyłącznie na sporządzanych pismach przez Zarząd Transportu Publicznego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2021 roku oraz Wydział Miejskiego Inżyniera Ruchu z dnia 25 czerwca 2021 roku, które oznaczały potwierdzenie tezy organu, a zatem w sprawie doszło do zastąpienia dowodów bezpośrednich (oględziny) dowodami pośrednimi (pisma Zarządu Transportu Publicznego oraz Wydziału Miejskiego Inżyniera Ruchu), co jest sprzeczne z zasadą wynikająca z art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 85 k.p.a. C. organy administracji publicznej dokonały dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów poprzez: a. bezrefleksyjne przyjęcie faktu istnienia w obrębie proponowanego zjazdu indywidualnego przystanku autobusowego i przejścia dla pieszych jako przesłanek ex definifione występowania sytuacji zagrażania bezpieczeństwa w ruchu drogowym zamiast zbadania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym w tym konkretnym przypadku. b. przyjęcie, że istnieje możliwość realizacji zjazdu z drogi dojazdowej prowadzącej do zajezdni MPK na działkę drogową nr[...], co rzekomo miałoby zapewnić działce nr [...]dostęp do drogi publicznej, podczas gdy: i. działka [...] nie graniczny bezpośrednio z działką nr [...], a zatem koniecznym byłoby ustanowienie służebności obciążającej działkę nr [...], która to graniczy z działką nr [...], a następnie ustanowienie służebności obciążającej działkę nr [...], ii. działka nr [...] obecnie jest gęsto zarośnięta drzewami i krzewami, co w przypadku ewentualnych planów lokalizacji zjazdu indywidualnego oznaczałoby wycinkę roślinności na dużą skalę, iii. ewentualna lokalizacja zjazdu z drogi dojazdowej do zajezdni MPK na działkę nr [...] leży wyłącznie w gestii Miasta Krakowa, gdyż Skarżąca nie ma do tej działki żadnego tytułu prawnego, iv. w granicy działek [...] i [...] umiejscowiony jest słup energetyczny, a w konsekwencji tego nawet w przypadku lokalizacji zjazdu z drogi ul. G. na działkę nr [...], dojazd do działki nr [...] przez działkę [... ]nie byłby możliwy z uwagi na brak możliwości ominięcia przez samochod osobowy słupa energetycznego, v. miejsce, w którym działka nr [...] bezpośrednio przylega do drogi ul. G. (a więc w miejscu ewentualnej lokalizacji zjazdu indywidualnego), jest miejscem bezpośrednio wychodzącym przy wyjeździe z Zajezdni Autobusowej W., co stanowi miejsce o wysokim ryzyku kolizji, vi. w przypadku ewentualnej lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi ul. G. na działkę nr [...] przebudowy wymagałaby ul. G. na odcinku stanowiącym wjazd i wyjazd z Zajezdni Autobusowej W., z uwagi na takt wydzielenia osobnych pasów dla poruszających się autobusów przedzielonych miejscami parkingowymi, co oznaczałoby dla Skarżącej brak możliwości wjazdu z drogi na działkę wobec braku możliwości skrętu w lewo, a nawet w przypadku wydzielenia miejsca do skrętu w lewo, w miejscu obecnie zorganizowanych miejsc parkingowych, pojazd zjeżdżający z drogi na posesję bezpośrednio przecinałby wyjazd z Zajezdni Autobusowej (kierunek jazdy tylko w jedną stronę), co drastycznie zwiększałoby ryzyko kolizji. - podczas gdy Skarżąca nie posiada innej realnej możliwości realizacji zjazdu indywidualnego z drogi publicznej na działkę nr [...] Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, że organy błędnie ustaliły okoliczności wykluczające lokalizację projektowanego zjazdu indywidualnego, a wydanie zaskarżonych decyzji było nieprzystające do stanu faktycznego sprawy. podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkł 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. 1.3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia rozstrzygnięcia przez WSA, w tym w szczególności w zakresie okoliczności przemawiających za odmową zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, gdyż WSA ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawnych oraz powielenia opisu stanu sprawy przedstawionego przez organy I i II instancji, który w rzeczywistości jest powieloną argumentacją przedstawioną przez Zarząd Transportu Publicznego w Krakowie oraz Wydziału Miejskiego Inżyniera Ruchu w Krakowie, co świadczy o istotnym wpływie formułowanego w zarzucie naruszenia na wynik sprawy. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku naruszenia szeregu ww. przepisów k.p.a., a stan faktyczny został ustalony przez organ w sposób na tyle wadliwy, że nie nadający się do wydania rozstrzygnięcia w ramach postępowania administracyjnego. II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to. II.1. naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 77 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 roku poz.124, z późn. zm., dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. I instancji, że projektowana lokalizacja zjazdu indywidualnego zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym i w konsekwencji oddalenie skargi. podczas gdy projektowany zjazd indywidualny nie zwiększa zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym w takim stopniu, który uzasadniałby przedłożenie interesu publicznego ponad interes prywatny Skarżącej, w szczególności w sytuacji, gdy Skarżąca nie posiada w ogóle jakiejkolwiek możliwości lokalizacji innego zjazdu indywidualnego z drogi publicznej na działkę [...], co skutkuje zupełnym pozbawieniem Skarżącej dostępu do drogi publicznej. II.2. naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że projektowany zjazd indywidualny narusza przepisy zakazujące lokalizacji zjazdu w bezpośrednim sąsiedztwie przejścia dla pieszych oraz w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, co skutkowało oddaleniem skargi. podczas ody zgodnie z § 78 rozporządzenia wskazany § 113 ust. 7 ma zastosowanie do zjazdów publicznych, a Skarżąca wnioskowała o lokalizację zjazdu indywidualnego, o którym mowa w § 79 rozporządzenia, a zatem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu pierwszej i drugiej instancji względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego pt. "Charakterystyka obiektu" wraz z mapą do celów projektowych, sporządzonego przez mgr inż. P. T. , gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. III Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu pozostawałoby w sprzeczności z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W szczególności za bezzasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. których zasadność strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brakach w gromadzeniu materiału dowodowego, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także sporządzeniu uzasadnienia wyroku przez Sąd pierwszej instancji w sposób, który nie jest przekonujący co do wyjaśnienia okoliczności, które przemawiały za odmową zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.02. 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 22.06. 2016 r., sygn. I GSK 1821/14, 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że są również bezzasadne. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak powołane w skardze kasacyjnej, art. 145 § 1 p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, czego w istocie w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Powiązano bowiem wskazane wyżej przepisy z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., a także z art. 135 p.p.s.a. bez wskazania na czym konkretnie polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji powołanych przepisów prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Z kolei naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki. Natomiast przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 1.02.2023 r sygn. akt II GSK 1269/19, z dnia 30.01.2023 r sygn. akt II OSK 2690/21, z dnia 6.07.2023 r sygn. akt II OSK 2592/20). W ocenie NSA za niezasadny uznać należało także zarzuty opisane w punkcie I podpunkt I.2 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie organ dopuścił się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów przejawiającej się w braku krytycznej oceny materiału dowodowego, co skutkowało niekompletnymi ustaleniami faktycznymi. W ocenie kasatora doszło do tego na skutek nie rozważenia wpływu usytuowania zjazdu w bezpośrednim sąsiedztwie przystanku autobusowego bez oględzin nieruchomości i bez ustalenia częstotliwości przyjazdu i odjazdu autobusów, a także bez rozważenia wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego możliwej do zainstalowania infrastruktury w postaci luster, sygnalizacji świetlnej. Ponadto, skarżąca podniosła, że organy w zbliżonym czasie i takich samych okolicznościach faktycznych, wydawały zezwolenia na lokalizację zjazdu. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy zauważyć, że podstawą odmowy zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu był m.in. art. 29 ust.1,3 i 5 ustawy o drogach publicznych oraz § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Odmawiając słuszności podnoszonym zarzutom podkreślić trzeba, że w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należą do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Jednocześnie ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzja wydawana na gruncie art. 29 tej ustawy ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot zawarty w ust. 4 cytowanego przepisu "zarządca drogi może odmówić". Możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa (por. wyrok NSA z 22.04. 2020 r., sygn. akt I OSK 3427/18). Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy, ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także - obowiązujące przepisy (por. wyrok NSA z 25.07. 2019 r., sygn. akt I OSK 2603/17). W tym zakresie dokonując ustaleń w sprawie organ zobowiązany jest, uwzględnić normy techniczne ustalone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest zatem zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z ustalonych tam warunków technicznych. Przepisy zaś zawarte w tym rozporządzeniu oraz w ustawie o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać również normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu, jest obowiązany do wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile nie stoi on w sprzeczności z interesem społecznym, który należy utożsamiać z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi. To właśnie zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. W przeprowadzonym postępowaniu organ, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym uznał, że słuszny interes strony, stoi w sprzeczności z interesem społecznym, z uwagi na niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. Poza sporem bowiem pozostaje, że wskazana we wniosku lokalizacja zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii gminnej, to jest ulicy P. w K. na działkę numer [...] została wskazana w bezpośrednim obrębie istniejącego już przystanku autobusowego komunikacji publicznej, a także w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego przejścia dla pieszych. Z akt sprawy wynika, że projektowany zjazd spowodowałby skrócenie długości krawędzi peronowej istniejącego przystanku autobusowego. W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że niezależnie od częstotliwości i natężenia ruchu autobusów komunikacji miejskiej takie usytuowanie zjazdu stwarzałoby zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w tym stwarzałoby zagrożenie dla pieszych korzystających z przejścia oraz przystanku autobusowego. W sprawach lokalizacji zjazdu uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy zjazd z drogi miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W takich sytuacjach prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 10.11.2021 r., sygn. akt II GSK 1705/21, wyrok z dnia 13.10.2022 r., sygn. akt I OSK 863/20, wyrok z dnia 11.01.2023 r., sygn. akt I OSK 2653/19). Przypomnieć także należy, że przepis § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.) stanowi, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu, uwzględniające powyższe okoliczności, iż planowany zjazd z drogi gminnej do działki nr [...] nie będzie spełniał warunków w zakresie bezpieczeństwa , tym samym może negatywnie wpływać na poziom bezpieczeństwa ruchu użytkowników zjazdu jak i drogi gminnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.