II GSK 527/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej N. M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 673/23 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej N. M. L. i Gminy K. na uchwałę Rady Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 25 maja 2023 r. nr LVIII/360/2023 w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 października 2023 r., (sygn. akt II SA/Ol 673/23) oddalił skargi: Gminy Miejskiej N. M.L. i Gminy K. na uchwałę Rady Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 25 maja 2023 r. nr LVIII/360/2023 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, stanowiącej część odcinka drogi krajowej nr 15, który zastąpiony został nowo wybudowanym odcinkiem drogi oraz części drogi powiatowej nr 1250N obejmującej odcinek Brzozie Lubawskie – Bratuszewo. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne: 1. Rada Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim, uchwałą Nr LVIII/360/2023 z dnia 25 maja 2023 r., na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.d.p."), pozbawiła kategorii drogi powiatowej następujące drogi: 1) drogę powiatową (bez numeru), zaliczoną do kategorii dróg powiatowych na mocy art. 10 ust. 5a u.d.p., stanowiącą część odcinka drogi krajowej nr 15, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi w zakresie obejmującym: a) odcinek od skrzyżowania z drogą krajową nr 15 w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1321N w Kurzętniku, b) odcinek od skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1335N w Nowym Mieście Lubawskim do skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Wojska Polskiego), c) odcinek od skrzyżowania w drogą wojewódzką Nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Narutowicza) do skrzyżowania z drogą krajową Nr 15 w Bratianie. 2) drogę powiatową Nr 1250N w zakresie obejmującym odcinek od skrzyżowania z drogą powiatową (bez numeru) w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1248N w Bratuszewie. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że odcinek drogi nr 15, w wyniku inwestycji "Budowa obwodnicy Nowego Miasta Lubawskiego w ciągu drogi krajowej nr 15" od Brzozia Lubawskiego do Bratiana, został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem. W wyniku tego zaszły zmiany w istniejącym układzie komunikacyjnym dróg publicznych na terenie gminy Kurzętnik, Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie i Gminy Nowe Miasto Lubawskie. Na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi od skrzyżowania z drogą krajową nr 15 w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Wojska Polskiego) oraz odcinek od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Narutowicza) do skrzyżowania z drogą krajową nr 15 w Bratianie. Odcinki te, na mocy art. 10 ust. 5a u.d.p. zostały zaliczone do kategorii dróg powiatowych. Korzystając z art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, którą na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczono do kategorii dróg powiatowych. Łączna długość odcinków pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich i zaliczonych do dróg powiatowych wynosi 16 km. Odcinki te zlokalizowane są na obszarze gminy Kurzętnik (9,8 km), Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie (ok. 3,2 km) oraz Gminy Nowe Miasto Lubawskie (ok. 3 km). Wymogi dla dróg powiatowych określone w art. 6a ust. 1 u.d.p. spełnia odcinek od skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1321N w Kurzętniku do skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1335N w Nowym Mieście Lubawskim, stanowiąc połączenie miasta będącego siedzibą powiatu (Nowe Miasto Lubawskie) z siedzibą gminy (Kurzętnik), tj. odcinek o długości ok. 2,9 km. Pozostałe części odcinków dróg, zaliczone do kategorii powiatowych na mocy art. 10 ust. 5a u.d.p., nie stanowią połączeń, o których mowa w art. 6a ust. 1 u.d.p. Wymogów tych nie spełnia również droga powiatowa Nr 1250N, prowadząca od Brzozia Lubawskiego przez Mroczno do Rynku. 2. Zarząd Powiatu, pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r., poinformował Wójta Gminy Kurzętnik, Burmistrza Miasta Nowe Miasto Lubawskie i Wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie o zamiarze pozbawienia wymienionych odcinków dróg kategorii dróg powiatowych, które zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych. 3. Na powyższą uchwałę, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosły: Gmina Miejska Nowe Miasto Lubawskie i Gmina Kurzętnik. Gmina Miejska Nowe Miasto Lubawskie zaskarżyła przedmiotową uchwałę w części obejmującej § 1 pkt 1 lit. b) i c). W skardze, złożonej przez Gminę Kurzętnik, Skarżąca zaskarżyła uchwałę w części, tj. w § 1 pkt 1a i pkt 2. 4. Postanowieniami z dnia 10 sierpnia 2023 r., Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie ww. skargi oraz do prowadzenia ich pod wspólną sygnaturą II SA/OL 673/23. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w przywoływanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 października 2023 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że skarżące Gminy posiadają legitymację skargową. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem po stronie właściciela obowiązków zarządcy drogi - obowiązków związanych z utrzymywaniem drogi i ponoszeniem nakładów. Sąd I instancji wskazał, że podstawę podjęcia uchwały stanowi przepis art. 10 ust. 5c u.d.p. oraz, że w następstwie zastąpienia drogi Nr 15 nowo wybudowanym odcinkiem drogi, podjęto uchwałę o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinków byłej drogi krajowej Nr 15 o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała została w sposób wystarczający uzasadniona. Zawiera materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia oraz wskazuje, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada Powiatu ustaliła, że sporny odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii powiatowej. Treść zaskarżonej uchwały precyzuje jej przedmiot, tj. z załącznika do uchwały w sposób niebudzący wątpliwości wynika, które odcinki drogi zostały pozbawione kategorii drogi powiatowej. Odcinki drogi pozbawione dotychczasowej kategorii pokrywają się z długością odcinków pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej w uchwale Sejmiku. Odnosząc się do podnoszonego w skardze Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie zarzutu naruszenia art. 6a ust. 1 u.d.p. Sąd I instancji wskazał, że przepis ten zakreśla warunki dla uznania drogi za drogę powiatową przyjmując, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym. Do majątku województwa powinny zostać przekazane jedynie drogi o znaczeniu regionalnym lub ponadlokalnym, czyli niespełniające definicji drogi gminnej. Sejmik województwa będzie mógł podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. W takiej sytuacji, odcinek ten zostanie zaliczony do kategorii drogi powiatowej, która stanowić powinna połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Sąd I instancji podkreślił, że analizowane fragmenty drogi utraciły charakter drogi powiatowej, przejmując do obsługi ruch lokalny, w związku z wybudowaniem nowego odcinka drogi Nr 15 i podkreślając, że w ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Przy zastosowaniu trybu kaskadowego przekazywania dróg nie jest konieczne spełnianie przez przekazywaną drogę definicji pozytywnej drogi gminnej – art. 7 u.d.p., wymagane jest natomiast spełnienie przesłanek negatywnych zgodnie z art. 6a tej ustawy. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że sporne odcinki drogi nie stanowią bezpośredniego połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin, ani siedzib gmin między sobą, a zatem nie spełniają kryteriów drogi powiatowej, wynikających z art. 6 ust. 1 u.d.p. Definicja drogi powiatowej jednoznacznie bowiem wskazuje na połączenie miast, nie zaś na połączenie dróg danej kategorii. Połączenia siedzib gmin czy powiatów między sobą poprzez inne drogi, ulice miasta, nie mogą być uznane za leżące w ciągu dróg o charakterze powiatowym, co słusznie podkreślił pełnomocnik organu. Podstawową drogą, która łączy wymienione wyżej miejscowości, stała się obwodnica Nowego Miasta Lubawskiego wybudowana w ciągu drogi krajowej nr 15. Z samego faktu, że istnieje fakultatywna możliwość przedostania się daną drogą do siedziby np. powiatu, nie sposób przyjąć powiatowego charakteru tego odcinka. Odcinki te bowiem ewidentnie przyjęły do obsługi ruch lokalny. Sąd I instancji wskazał, że starodroże drogi krajowej nr 15 pozbawione kategorii drogi powiatowej na odcinku stanowiącym przedmiot zaskarżonej uchwały łączy miejscowości: Brzozie Lubawskie, Nielbark, Kurzętnik, Nowe Miasto Lubawskie, Łąki Bratiańskie, Bratian. Spośród tych miejscowości tylko Kurzętnik i Nowe Miasto Lubawskie są siedzibami gmin. Nowe Miasto Lubawskie jest jednocześnie siedzibą powiatu. Zatem tylko odcinek drogi od Kurzętnika do Nowego Miasta Lubawskiego spełnia definicję określoną w art. 6a ust. 1 u.d.p., natomiast pozostałe odcinki starodroża drogi krajowej nr 15 nie wpisują się w tę definicję. W opinii Sądu I instancji Rada nie ma obowiązku wykazać, że dana droga spełnia funkcję drogi gminnej. Natomiast odcinki dróg ujęte w skardze Gminy nie spełniają wymogów dla dróg powiatowych ujętych w art. 6a ust. 1 u.d.p. z uwagi na to, że nie stanowią połączeń miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, o których mowa w tym przepisie. Organ wyjaśnił, że Gmina Kurzętnik błędnie wskazuje, że odcinek drogi powiatowej Nr 1250N w zakresie obejmującym odcinek od skrzyżowania z drogą powiatową (bez numeru) w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1248N w Bratuszewie rzekomo łączy Brodnicę (miasto powiatowe) z gminą Grodziczno (siedzibą gminy Grodziczno) za pośrednictwem drogi Nr 15, natomiast odcinek od skrzyżowania z drogą krajową Nr 15 w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1321N w Kurzętniku łączy Kurzętnik (siedzibę gminy Kurzętnik) z Brodnicą (miastem powiatowym). W związku z tym, żadna z dróg pozbawionych kategorii drogi powiatowej na mocy zaskarżonej uchwały, nie stanowi bezpośredniego połączenia Brodnicy z Grodzicznem, czy też Brodnicy z Kurzętnikiem. Sąd I instancji podkreślił, że Organ wskazał, że utrzymanie skrzyżowania drogi powiatowej Nr 1250N (pozbawionej kategorii drogi powiatowej zaskarżoną uchwałą) z drogą powiatową Nr 1248N w dalszym ciągu należy do zarządcy drogi wyższej kategorii, czyli do zarządu powiatu. Pozbawienie kategorii drogi powiatowej nie powoduje zmiany zarządcy drogi odpowiedzialnego za utrzymanie skrzyżowania. Natomiast kwestie złego stanu nawierzchni wskazanych dróg pozostają poza właściwością Sądu w przedmiotowej sprawie. 6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miejska Nowe Miasto Lubawskie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania : 1) art. 103 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. bowiem WSA w Olsztynie oddalił skargę opierając zaskarżony wyrok na własnych, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, ustaleniach, a w części na okolicznościach, które nie zostały przez tenże Sąd wykazane (udokumentowane) oraz w części oparte na złożonych na rozprawie przez pełnomocnika Rady Powiatu wyjaśnieniach, z pominięciem w tychże ustaleniach wyjaśnień działającego za Gminę Miejską Nowe Miasto Lubawskie zastępcy Burmistrza Nowego Miasta Lubawskiego oraz pełnomocnika tejże Gminy, w szczególności co do tego, że: - "analizowane fragmenty drogi utraciły charakter drogi powiatowej"; - "sporne odcinki drogi nie stanowią bezpośredniego połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin, ani siedzib gmin między sobą, a zatem nie spełniają kryteriów drogi powiatowej"; - "połączenia siedzib gmin czy powiatów między sobą poprzez inne drogi, ulice miasta, nie mogą być uznane za leżące w ciągu dróg o charakterze powiatowym"; - "z samego faktu, że istnieje fakultatywna możliwość przedostania się daną drogą do siedziby np. powiatu, nie sposób przyjąć powiatowego charakteru tego odcinka"; - "uzasadnienie uchwały Rady Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 25 maja 2023 r. (nr LVI11/360/2023 ) w części, to jest w § 1 pkt 1b) i 1c) o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej wskazuje, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada Powiatu ustaliła utratę tychże odcinków charakteru drogi powiatowej" - a przez to przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy do wydania wyroku poprzez brak zbadania, czy rozstrzygnięcia zawarte w uchwale i zapewnienia zawarte w jej uzasadnieniu odpowiadają prawu i ponad wszelką wątpliwość odpowiadają rzeczywistości, a co za tym idzie polegające na przedwczesnym uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną dla wydania wyroku, co skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności wskazujących wykazanie wystąpienia warunków stanowiących podstawę faktyczną do ich dekategoryzacji niezbędnych dla prawidłowego zastosowania właściwych przepisów prawa procesowego i prawa materialnego - co mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, bowiem istnieje związek przyczynowy pomiędzy skutkiem braku potwierdzenia i wyjaśnienia przez Sąd faktycznego wykazania przez Radę Powiatu spełnienia warunku utraty przez sporne odcinki dróg kategorii drogi powiatowej a zastosowaniem art. 10 ust. 5c z art. 6a ust. 1 u.d.p. Rzeczywiste wykazanie spełnienia warunku utraty przez sporne odcinki dróg kategorii drogi powiatowej warunkowało rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie, a odmienne od ustalonego dowolnie przez Sąd stanu faktycznego stwarzało możliwość odmiennego rozstrzygnięcia, 2) obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd przyjął, że pozbawione kategorii drogi powiatowej odcinki dróg od skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1335N w Nowym Mieście Lubawskim do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Wojska Polskiego) oraz od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Narutowicza) do skrzyżowania z drogą krajową nr 15 w Bratianie, przestały spełniać wymogi dróg kategorii powiatowej, bowiem zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku relacja jest niepełna i niejasna, a przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi dlatego, że w wymaganej prawem jego części uzasadnienia co do stanu faktycznego zostały podane w sposób niejasny okoliczności wynikające z podlegającej ocenie Sądu w zakresie zgodności z prawem uchwały Rady Powiatu oraz wyjaśnień złożonych na rozprawie przez pełnomocnika Rady Powiatu, bez ich weryfikacji – co stanowi istotne naruszenie, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. 7. Gmina Kurzętnik w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 8. Rada Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa procesowego . . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 9. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.) Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem na zarzutach naruszenia prawa procesowego. 10. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, co oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą precyzyjnie wskazywać przepisy, których naruszenie stanowi podstawę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, naruszonych, według skarżącego kasacyjnie, przez sąd pierwszej instancji. Polega to na wskazaniu konkretnych jednostek redakcyjnych konkretnych aktów prawnych. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej, zamkniętej całości, a składa się z artykułów, paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1743/18). Wymogów wskazanych powyżej nie spełnia zarzut naruszenia art. 103 § 3 p.p.s.a., gdyż o ile art. 103 p.p.s.a. odnosi się do protokołu (w zarzucie nie wykazano jego związku ze sprawą), to art. 103 § 3 p.p.s.a. nie istnieje. 11. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim Nr LVIII/360/2023 z dnia 25 maja 2023 r. o pozbawieniu drogi kategorii drogi powiatowej. Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych. Przepis ten przewiduje możliwość pozbawienia kategorii drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej o którym jest mowa w ust. 5a art. 10 tej ustawy. Przepis ten jest częścią regulacji zawartej m.in. w art. 10 ustawy o drogach publicznych, określającej kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii i stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. 12. W odniesieniu do podniesionych przez Skarżącą kasacyjnie pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego, należy przed wszystkim wyjaśnić, że zarzuty te, dla swojej skuteczności, wymagają wykazania, poza ich rzeczywistym wystąpieniem, także możliwego wpływu na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt I GSK 1771/25, z 28 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 261/23, z 26 marca 2025 r., sygn. akt I GSK 879/22, z 27 maja 2025 r. sygn. akt II GSK 1610/21). 13. Przechodząc do oceny zasadności tych zarzutów, należy po pierwsze stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. dotyczy oparcia zaskarżonego wyroku na własnych, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, ustaleniach, a w części na okolicznościach, które nie zostały przez tenże Sąd wykazane (udokumentowane) oraz w części oparte na przedstawionych na rozprawie przez pełnomocnika Rady Powiatu wyjaśnieniach, z pominięciem w tychże ustaleniach wyjaśnień działającego za Gminę Miejską Nowe Miasto Lubawskie zastępcy Burmistrza Nowego Miasta Lubawskiego oraz pełnomocnika tejże Gminy. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracyjny w toku postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli sąd oddalił skargę mimo niekompletnych akt sprawy; pominął istotną część tych akt; oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1308/18, z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3627/21, z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I FSK 1778/18, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 712/23, z 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 1949/23). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Dokumenty, na które powołał się Sąd I instancji znajdują się w aktach sprawy, a odwołanie się przez WSA do odpowiedzi na skargę, nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji, co wynika z uzasadnienia orzeczenia, miał nadto na względzie, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08). Jednak lakoniczne lub niewystarczające uzasadnienie uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1797/19 i z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21). Judykatura podkreśla nadto, że "uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 3202/19), co oczywiście nie oznacza uznania praktyki braku sporządzania uzasadnienia aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że brak uzasadnienia danej uchwały, a także brak wyczerpującego jej uzasadnienia, zawsze stanowi naruszenie prawa, ale w niektórych przypadkach będzie to nieistotne naruszenie prawa, a w innym - istotne naruszenie prawa. W sytuacji, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1194/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/18). Treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje w sposób zwięzły na zaistnienie przesłanek określonych w art. 10 ust. 5c u.d.p. Uzasadnienie to istotnie nie jest tak rozbudowane jak argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnić jednak należy, że uchwała odczytywana wraz z uzasadnieniem, jak i odpowiedzią na skargę pozwalała przyjąć Sądowi I instancji, że Organ odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą Gminę w odniesieniu do kwestionowanych przez nią regulacji zaskarżonej uchwały. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy. Podsumowując powyższe, w istocie uzasadnienie zarzutu (dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o odpowiedź na skargę, a nie na podstawie uchwały Rady Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 25 maja 2023 r. nr LVIII/360/2023 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, stanowiącej część odcinka drogi krajowej nr 15, który zastąpiony został nowo wybudowanym odcinkiem drogi oraz części drogi powiatowej nr 1250N obejmującej odcinek Brzozie Lubawskie – Bratuszewo i jej uzasadnienia) nie koresponduje z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. 14. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd przyjął, że pozbawione kategorii drogi powiatowej odcinki dróg od skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1335N w Nowym Mieście Lubawskim do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Wojska Polskiego) oraz od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Narutowicza) do skrzyżowania z drogą krajową nr 15 w Bratianie, przestały spełniać wymogi dróg kategorii powiatowej, bowiem zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku relacja jest niepełna i niejasna, a przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi dlatego, że w wymaganej prawem jego części uzasadnienia co do stanu faktycznego zostały podane w sposób niejasny okoliczności wynikające z podlegającej ocenie Sądu w zakresie zgodności z prawem uchwały Rady Powiatu oraz wyjaśnień złożonych na rozprawie przez pełnomocnika Rady Powiatu, bez ich weryfikacji – co stanowi istotne naruszenie, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku." W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut z pkt 1.2 petitum skargi kasacyjnej). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Wymieniony przepis prawa - jak przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne - może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Według NSA uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, w zakresie analizy przedstawionych w nim argumentów umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera ono również wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę w zakresie ich naruszenia. 15. Reasumując, autor skargi kasacyjnej skutecznie nie podważył ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania. 16. W świetle powyższego oraz wobec braku zarzutów naruszenia prawa materialnego uznać należało, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i tym samym na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. 17. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzezczenia.nsa.gov.pl