II GSK 527/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 641/19 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 stycznia 2019 r. nr PORZ.503.24.2018.ED.2 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 641/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 10 stycznia 2019 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożyła J. S., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, która dotychczas nie została opłacona ani w całości, ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2211, powoływanej dalej jako: p.f.) przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie istnieją podstawy do uznania, że Skarżąca przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu oraz, że Skarżąca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, co stanowiło przesłankę cofnięcia Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autorka skargi kasacyjnej podnosi w jej podstawie wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 p.f. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie istnieją podstawy do uznania, że Skarżąca przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu oraz, że Skarżąca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, co stanowiło przesłankę cofnięcia Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Należy podkreślić, że skoro Autorka skargi kasacyjnej nie zarzuciła naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego mogącego stanowić podstawę do zakwestionowania ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, to w tej sytuacji Sąd II instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (zgodnie z art. 183 p.p.s.a.) przyjął, iż w sprawie niniejszej skutecznie nie podważono stanu faktycznego, zatem dla oceny zarzutów materialnoprawnych miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Istota sporu prawnego w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii zasadnicze znaczenie ma regulacja zawarta w art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, z której wynika, że organ zezwalający, a więc ten który udzielił zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, cofa zezwolenie, między innymi w przypadku, gdy przedsiębiorca, któremu zezwolenia tego udzielono, przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Rekonstrukcja normatywnej treści przywołanego przepisu prawa prowadzi do wniosku, że zasadniczym powodem cofnięcia, w drodze decyzji, zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest brak spełniania przez podmiot, któremu udzielono tego zezwolenia, określonych w ustawie warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej tym zezwoleniem. Stanowiąc o braku spełniania określonych w ustawie warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem, przepis ten odwołuje się do warunków, których brak spełniania stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a których brak następczy w relacji do daty wydania zezwolenia stanowi jednocześnie przesłankę wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Siłą rzeczy, rekonstrukcja normatywnej treści art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne nie może abstrahować od przepisu art. 101 tej ustawy, który określa przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa. Przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia, a tym samym i jego cofnięcia, jak trzeba przyjąć w świetle przedstawionych argumentów - o której mowa w tym przepisie prawa, jest brak dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Jeżeli "rękojmia" - jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - to nic innego, jak tylko poręcznie, zagwarantowanie (czegoś), gwarancja, zapewnienie (o czymś), przyrzeczenie (czegoś), co odnieść należy do poręczenia (zagwarantowania, gwarancji, zapewnienia, przyrzeczenia) należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, a należyte prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej, to - co jest nie mniej oczywiste - przede wszystkim przestrzeganie przepisów prawa w zakresie jej prowadzenia, w tym rzecz jasna warunków wynikających z udzielonego zezwolenia, które ma przecież ściśle określony przedmiot i zakres (z czym siłą rzeczy wiąże się również potrzeba oceny wagi naruszeń dokonanych przez podmiot prowadzący aptekę), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej należy wnioskować na podstawie takich działań podejmowanych przez podmiot ją prowadzący, które stoją w jaskrawej opozycji do podstawowych zasad prowadzenia oraz działania apteki ogólnodostępnej i naruszają przez to przepisy prawa określające prowadzenie apteki oraz zezwolenie na jej prowadzenie poprzez wykraczanie tymi działaniami poza wyznaczone nimi granice. W korespondencji do powyższego, o zaktualizowaniu się w rozpatrywanej sprawie przesłanki cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, o której stanowi art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne należy więc wnioskować na podstawie tej niespornej okoliczności, że mimo wcześniejszego nakazu wynikającego z decyzji z dnia 23 listopada 2016 r., poprzedzonej decyzją z 25 lutego 2009 r., Skarżąca kasacyjnie nie zapewniła obecności kierownika w aptece mimo, iż art. 92 p.f. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, że w godzinach czynności apteki powinien być w niej farmaceuta, o którym mowa w art. 88 ust. 1 p.f. Zatem dla dokonania wykładni art. 92 p.f. niezbędna jest wykładnia art. 88 ust. 1 p.f. (również w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji). Ten ostatni przepis stanowi, że w aptece ogólnodostępnej musi być ustanowiony farmaceuta, o którym mowa w art. 2b ust. 1 pkt 1, 2 i 5-7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1850 ze zm.), odpowiedzialny za prowadzenie apteki, zwany dalej kierownikiem apteki. W tym miejscu należy zauważyć, że można być kierownikiem tylko jednej apteki. Na gruncie wykładni językowej i logicznej należy stwierdzić, że przepis art. 88 ust. 1 p.f. nie definiuje samoistnie ogólnego pojęcia "farmaceuty", tylko odsyła w tym zakresie do definicji zawartej w przepisach art. 2b ust. 1 pkt 1, 2 i 5 - 7 ustawy o izbach aptekarskich. Z tych ostatnich przepisów wynika, że farmaceuta w rozumieniu art. 92 i art. 88 ust. 1 p.f., to farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki, i że apteka musi zatrudniać przynajmniej jedną taką osobę będącą kierownikiem apteki. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż na czas swojej nieobecności w aptece (np. urlop, choroba) kierownik ma obowiązek wyznaczyć zastępcę. Zastępcą musi być farmaceuta z prawem wykonywania zawodu. Tymczasem z niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego przyjętego przez WSA wynika, że mimo wcześniejszego nakazu wynikającego z decyzji z dnia 23 listopada 2016 r., poprzedzonej decyzją z 25 lutego 2009 r., skarżąca kasacyjnie nie zapewniła obecności kierownika w aptece na wyżej opisanych zasadach, co potwierdziły kontrole doraźne przeprowadzone w aptece oraz pismo U. L. z 29 marca 2017 r., a także pismo Skarżącej z 6 maja 2017 r. kierowane do Wojewódzkiej Inspekcji Farmaceutycznej w Lublinie. W tym miejscu należy ponownie podkreślić, że podniesienie wyłącznie zarzutu prawa materialnego oznacza, że na tym etapie postępowania sądowego nie ma już sporu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wbrew temu - uzasadnienie skargi kasacyjnej opiera się na odmiennym, niż przyjął to sąd I instancji, a przed nim organy administracji ustaleniu; że - "w czasie kontroli w dniu 10 stycznia 2017 r. inspektorzy mieli zbadać czy został wykonany nakaz określony w decyzji z dnia 23 listopada 2016 r. Na miejscu zostali poinformowani przez Skarżącą, że apteka jest zamknięta, zaś Skarżąca prowadzi tylko dermo-konsultacje. Inspektorzy ignorując jednak oświadczenie Skarżącej chcieli przeprowadzić kontrolę apteki czemu Skarżąca się sprzeciwiła, gdyż apteka była jak już zaznaczona nieczynna". Tego rodzaju ustalenie jest następstwem określonej oceny dowodów i stanowi element stanu faktycznego sprawy. Takich ustaleń nie można zwalczać zarzutem naruszenia prawa materialnego /por. wyrok NSA z 17 lutego 2005 r. FSK 1469/04 - nie publ./. Wobec braku zarzutów natury procesowej podniesiony zarzut należało ocenić w kontekście ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku. Wynika z nich, że Skarżąca kasacyjnie w ww. terminie uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli apteki, których próbę przeprowadzenia podejmowali inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Lublinie. Apteki ogólnodostępne prowadzą działalność wymagającą szczególnej staranności i wysokich kwalifikacji w realizacji usług o szczególnym charakterze, jakim jest sprzedaż leków. Zaniedbania bądź błędy wynikające z braku staranności i wysokich kwalifikacji personelu mogłyby narazić osoby korzystające z ich usług na utratę zdrowia, a nawet życia. Z tych też względów zrozumiały jest wymóg stałego i bieżącego nadzoru nad ich działalnością przez osoby o szczególnych kwalifikacjach i doświadczeniu zawodowym. Zatem wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że przepis art. 92 p.f. nakłada na podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną obowiązek zapewnienia stałej obecności w aptece farmaceuty o kwalifikacjach wymaganych dla kierownika apteki, co nie zostało zapewnione na gruncie niniejszej sprawy. Zdaniem NSA, trafne jest zatem stanowisko WSA, że (niekwestionowany przez Autorkę skargi kasacyjnej) materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego uzasadniał cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej od nazwą "D." zlokalizowanej w Z. przy ul. O. [...]. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie NSA wziął pod uwagę trudną sytuację materialną skarżącej kasacyjnie, o której świadczy przyznane jej w niniejszym postępowaniu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od ponoszenia kosztów sądowych oraz ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż w sprawie nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi J. S. wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy w postępowaniu przed NSA, gdyż wynagrodzenie to jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.