II GSK 522/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 862/23 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 czerwca 2023 r. nr BP.500.313.2021.1181.OL14427021 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 862/23 oddalił skargę A. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 27 czerwca 2023 r. (nr BP.500.313.2021.1181.0L14427021) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Olsztynie decyzją z 22 września 2021 r. (nr WITD.DI.0152.XIV0497/13/21/P), działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 919 ze zm.), dalej jako: "u.t.d.", nałożył na A. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "M." karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, o których mowa w: a) Lp. 6.3.17 załącznika nr 3 do u.t.d. - naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy (K. K.) - 500 zł; b) Lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. - nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego lub zaświadczenia - 20.000 zł (50 zł, za każdy dzień i do każdego kierowcy, c) Lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do u.t.d - nieumieszczenie na wykresówce lub wydruku wymaganych wpisów - 250 zł (50 zł. za każdy brak wpisu); d) Lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d - niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy -100 zł (50 zł. za każdy wpis), e) Lp. 5.11.1, Lp. 5.11.2 i Lp. 5.11.3 załącznika nr 3 do u.t.d - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - 1.200 zł.; f) Lp.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d - niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy -600 zł (100 zł za każdy dzień), g) Lp. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d. - wykonywanie przewozu drogowego pojazdami nieposiadającymi aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego ich zdatność do ruchu drogowego - 4.000 zł (2.000 zł za każdy dzień), h) Lp. 6.3.18 załącznika nr 3 do u.t.d. - poprzez naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu -1.000 zł (500 zł. za każdy wpis), i) Lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.- niewłaściwa obsługa lub odłączenie sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi - 5.000 zł Organ I instancji podał, że kara pieniężna za wszystkie stwierdzone naruszenia, stwierdzone w protokole kontroli, wynosi łącznie 32.650 zł., niemniej na podstawie art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. została ograniczona do kwoty 15.000 zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji, GITD decyzją z 27 czerwca 2023 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) oraz art. 92a ust. 1, art. 92b i art. 92c u.t.d., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na A. L. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. W uzasadnieniu GITD podał, że częściowo uwzględnił argumenty odwołania. Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że ten nie popełnił naruszenia o którym mowa w Lp. 6.3.18 załącznika nr 3 do u.t.d., w związku z tym stwierdził, że nie było podstaw do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej za ten czyn, w wysokości 1.000 zł. GITD zmniejszył też karę za naruszenie z Lp. 5.11.1, Lp. 5.11.2., Lp. 5.11.3 z 1200 zł na 1000 zł oraz zmniejszył karę za naruszenie, o którym mowa w Lp. 6.3.11 z 600 zł na 500 zł. W pozostałym zakresie organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za prawidłową. Reasumując, organ stwierdził, że kara za stwierdzone naruszenia wyniosła łącznie 31.350,00 zł., jednakże na podstawie przepisu art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. zobowiązany był ograniczyć jej wysokość do 15.000,00 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 862/23 oddalił skargę A. L. na decyzję GITD z 27 czerwca 2023 r. Sąd I instancji powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako; "p.p.s.a.") i podał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu niekwalifikującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontrolowana decyzja GITD ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który dawał podstawę do nałożenia na skarżącego orzeczonej kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł. W uzasadnieniu WSA w Olsztynie zakwestionował stanowisko organów co do zasadności wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie, o którym mowa w Lp. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d., ponieważ stwierdził, że zarzucony brak aktualnego badania technicznego w pojeździe o nr rej. WPN 9R09 dotyczy okresu nieobjętego kontrolą. Odnosząc się do naruszenia Lp. 6.3.16 załącznika nr 4 do u.t.d. (nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego), Sąd I instancji podniósł, że nie można zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 lit. r) rozporządzenia (WE) 561/2006, który pozwala na wyjątkowe traktowanie pojazdów wykorzystywanych do dostarczania betonu towarowego i wyjaśnił, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce tylko do udokumentowanych sytuacji, potwierdzających jednoznacznie, że przewóz dotyczył transportu betonu towarowego. Jednocześnie jednak WSA w Olsztynie stwierdził, że organy nieprawidłowo określiły wysokość kary za naruszenie Lp. 6.3.16 załącznika nr 4 do u.t.d., ponieważ nieprawidłowo uznały, że naruszenie to miało miejsce w 40. przypadkach, a w konsekwencji zawyżyły karę o kwotę 4.000 zł. Sąd I instancji zgodził się z GITD, że skarżący nie wykazał, aby w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92b i art. 92c u.t.d. WSA w Olsztynie podkreślił, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d., który pozwalał na orzeczenie dokładnie kary 15.000 zł. Nie ma więc racji pełnomocnik skarżącego, że w sentencji decyzji powinny zostać zamieszczone jednostkowe kary. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie było potrzeby uchylania decyzji organu I instancji, skoro organ odwoławczy nie zmienił rozstrzygnięcia - łączna kwota kary nie uległa zmianie. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że ponieważ suma należnych kar pieniężnych w rozpoznawanej sprawie przekracza 15.000 zł, po uwzględnieniu dostrzeżonych nieprawidłowości i pomniejszeniu z tego powodu ustalonych jednostkowych kar, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. A. L. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od GITD kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący oświadczył, że rezygnuje z rozprawy w niniejszej sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, b) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewskazanie przez GITD w zaskarżonej decyzji z 27 czerwca 2023 r. rozstrzygnięcia o nałożonych karach za przypisane naruszenia oraz sumy kar za te naruszenia, w wyniku błędnego przyjęcia, że ustalenie kar administracyjnych za poszczególne naruszenia u.t.d. może nastąpić w uzasadnieniu decyzji a nie w jej osnowie, c) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na których organ się oparł, a w szczególności na podstawie których ustalił, że doszło do stwierdzonych naruszeń, a także niewskazanie przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji; d) art. 81a k.p.a. przez jego niezastosowanie mimo, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i wątpliwości te powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony; e) art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi w całości mimo przyjęcia w uzasadnieniu wyroku, że niektóre z zarzutów należało uwzględnić i dokonać innego wyliczenia sumy kar jakie zdaniem Sądu mogły być nałożone na skarżącego, f) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwą interpretację i błędne przyjęcie, że mimo uchybień procesowych i częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który dawał podstawę do nałożenia na skarżącego orzeczonej kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł., g) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy i załatwienie jej w sposób naruszający słuszny interes skarżącego; h) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: a) art. 92a ust. 1 pkt 5 u.t.d. przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niesłusznym przyjęciu, że przepis ten stanowi samoistną podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł., gdy w rzeczywistości przepis ten expressis verbis stanowi, że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 15 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, b) art. 13 ust. 1 b i ust. 1r Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 z późn. zm.) w zw. z art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (t.j.Dz. U. z 2022 r. poz. 1473) przez błędne przyjęcie, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie to przedsiębiorca ma obowiązek udowodnić fakt wykonywania transportu betonu towarowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że rozstrzygnięcia nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zaskarżona decyzja GITD tego warunku nie spełnia. W jej osnowie nie wskazano naruszeń prawa przypisanych skarżącemu i wymierzonych za nie kar oraz sumy tych kar, takie ustalenia poczyniono dopiero w uzasadnieniu decyzji (i to z wieloma błędami wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). W ocenie autora skargi kasacyjnej, kontrolowana decyzja narusza również, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w jej uzasadnieniu organ nie wskazał dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie, w szczególności nie wskazał dowodów na podstawie, których ustalił, że w przedsiębiorstwie brak było wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego oraz nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeniu A. L., że w określonych dniach z samochodu korzystał inny użytkownik na podstawie zawartej umowy użyczenia, a nadto w ogóle nie uzasadnił przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości aby sąd I instancji rozpoznając skargę na decyzję administracyjną , mimo stwierdzonych uchybień procesowych i częściowo błędnego uzasadnienia, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zgodnie art. 184 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W powołanej ustawie brak jest odpowiednika tego przepisu w odniesieniu do wojewódzkich sądów administracyjnych. GITD, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesionej w terminie zakreślonym w art. 179 p.p.s.a., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik organu podał m. in., że WSA w Olsztynie dopatrzył się uchybień procesowych organu, jednakże zasadnie ocenił te uchybienia, jako niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Już bowiem za same naruszenia opisane w Lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d., skarżący powinien ponieść karę w wysokości 16.000,00 zł, a przecież nie były to jedyne stwierdzone w sprawie naruszenia przepisów prawa. A zatem, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, finalnie nie zmieniłoby treści obowiązku. Ilość stwierdzonych naruszeń uznanych przez Sąd I instancji znacząco przekraczała ustawowe ograniczenie kwoty kary tj. 15.000,00 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w niej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz ich oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jest więc związany skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają konstrukcyjne elementy tej skargi określone w art. 176 p.p.s.a., w tym przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga zaś zarówno określenia naruszonych przepisów prawa (materialnego, procesowego), jak i wyjaśnienia, na czym to naruszenie polegało, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak, w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w drugiej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności w rozpoznawaniu zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Przede wszystkim zdaniem NSA, wbrew zarzutom procesowym skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organ szczegółowo rozważył wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i w związku z tym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art., 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie są usprawiedliwione. Postępowanie w tej sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z wymaganiami procedury administracyjnej. GITD wyczerpująco zebrał, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego. Fakt, że nie zostały ocenione tak, jak chciałby tego skarżący, nie oznacza, że nie zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Należy stwierdzić, że zarzuty dotyczące naruszenia norm proceduralnych są gołosłowne, a uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi jedynie polemikę z wypowiedziami Sądu I instancji. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił bowiem żadnych dowodów, który miałyby ewentualnie wpływ na podjęte przez organy decyzje, a następnie na rozstrzygniecie Sądu I instancji, nie wskazał jakich dowodów nie przeprowadzono, jakie okoliczności pomięto. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za nieuzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w którym autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji niezasadne oddalenie skargi, mimo ze zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 k.p.a. Należy wyjaśnić, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyroki NSA z: 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 980/21, z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1959/24, z 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 646/25). Wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. W jej treści organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania, wyjaśnił przyczyny dla których nie podzielił stanowiska organu I instancji odnośnie niektórych naruszeń u.t.d. i dostatecznie uzasadnił swoje stanowisko. W ocenie Sądu kasacyjnego skarżący w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub że sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę sądową. Zarzut ten zawiera bowiem w gruncie rzeczy polemikę z rozstrzygnięciami organów. Treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje więc z treścią powołanego przepisu. NSA nie uznaje wreszcie za uzasadnione zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 8 i art. 81a k.p.a. Zdaniem sądu kasacyjnego, organ przeprowadził postępowanie w tej sprawie z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organowi nie można zarzucić, jak prawidłowo uznał Sąd I instancji, naruszenia art. 81a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie jednoznacznie ustalić stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3031/19). Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek rzekomych wątpliwości, pomimo tego, że okoliczności faktyczne sprawy są niesporne i nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 7 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 630/23, z 28 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2268/21, z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt III OSK 15/22). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. należy zauważyć, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie powiązał go z przepisami p.p.s.a., mimo że jest oczywiste, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stosował przepisy k.p.a. jedynie jako narzędzie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli w sposób pośredni. Niemniej jednak mając na względzie motywy uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzić należy, że tego rodzaju uchybienie nie stoi na przeszkodzie rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest uzasadniony, ponieważ decyzja GITD z 27 czerwca 2023 r. zawiera rozstrzygnięcie. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem, nie stanowi o naruszeniu tego przepisu. Sąd podziela stanowisko autora skargi kasacyjnej, że rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Prawidłowo jednak przyjął Sąd I instancji, że taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, ponieważ sentencja decyzji GITD jednoznacznie wskazuje jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art 92a ust. 1 pkt 5 u.t.d. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, należy zauważyć, że jest on niestarannie sformułowany, ponieważ takiego przepisu nie zawiera u.t.d. W jego uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej odwołuje się natomiast do art. 92a ust. 5 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 15 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Z tego względu wady konstrukcyjne podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia mogą uniemożliwić bądź zasadniczo ograniczyć możliwość ich oceny. Biorąc pod uwagę treść wspomnianej uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w sytuacji, gdy z całokształtu skargi kasacyjnej wynikają wystarczająco wyraźnie zarówno podstawy, na których ją oparto, jak i to na czym naruszenie powołanych przepisów polega, merytoryczna ocena zaskarżonego wyroku jest możliwa, mimo że skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom z art. 174 i 176 P.p.s.a. Taki stan rzeczy ma miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu, należy zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby przepis art. 92a ust. 5 pkt 1 u.d.p. był przedmiotem wykładni dokonywanej przez WSA w Olsztynie, a więc skoro Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu prawa, to tym samym nie mógł dopuścić się jego naruszenia we wskazanej formie. Zatem czynienie WSA w Olsztynie zarzutu naruszenia tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię jest bezzasadne. Według NSA, nie jest również usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 5 pkt 1 u.d.p., ponieważ nie można zarzucić Sądowi I instancji błędu subsumcji, czyli niewłaściwego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa (por. np. wyroki NSA z: 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt I GSK 52/22 i z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1520/24). Autor skargi kasacyjnej w istocie nie kwestionował, że suma jednostkowych kar za naruszenia przepisów u.t.d. przekracza kwotę 15.000 zł., a wywodził, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymagało wskazania w osnowie decyzji wysokości kar za każde ze stwierdzonych "pojedynczych" naruszeń, a następnie - skoro ich suma przekraczała 15.000 zł., ograniczenia tej kary do tej właśnie wysokości. W okolicznościach niniejszej sprawy organ był zobligowany do zastosowania art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. W takim przypadku nie mógł wskazać jednostkowych kwot kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, albowiem to suma kar jednostkowych (szczegółowo rozpisanych w treści uzasadnienia decyzji) podlega ograniczeniu kwotowemu, a nie każda z jednostkowych kwot dotyczących stwierdzonych naruszeń. Dlatego też postawiony w tym zakresie zarzut należy uznać za niezasadny. Również chybiony jest w ocenie NSA ostatni zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 13 ust. 1b i ust. 1r Rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, poprzez przyjęcie, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie to przedsiębiorca ma obowiązek udowodnić fakt wykonywania transportu betonu towarowego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie, między innymi do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi lub wynajmowanymi bez kierowcy przez przedsiębiorstwa rolnicze, ogrodnicze, leśne, gospodarstwa rolne lub rybackie do przewozu rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa Na gruncie polskiego ustawodawstwa takim przepisem wprowadzającym wyłączenia wynikające z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią pojazdy używane lub wynajmowane bez kierowcy przez przedsiębiorstwa rolnicze, ogrodnicze, leśne, gospodarstwa rolne lub rybackie do przewozu rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa - są wyłączone spod obowiązku zachowania między innymi przerw w prowadzeniu pojazdu oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku (wynikających z art. 7 oraz art. 8-9 rozporządzenia nr 561/2006) oraz spod obowiązku instalowania i użytkowania tachografów, a co za tym idzie wynikających stąd dalszych obowiązków i warunków (art. 3 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85). Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że ciężar wykazania okoliczności objętych hipotezą art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców oraz art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. obciąża przedsiębiorcę, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów i to jemu znane są okoliczności, które pozwoliłoby zastosować wyłączenie m.in. z obowiązku zachowania przerw w prowadzeniu pojazdu oraz dziennego i tygodniowego okresu wypoczynku. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 188/14). Przedstawione wywody uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa. WSA w Olsztynie dokonał analizy wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego i zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).