II GSK 5204/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 298/16 w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działkach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 298/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. Z. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: I. Z. wystąpiła w [...] września 2015 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Starogardzie Gdańskim z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnej produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 roku. Załączyła protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi z [...] września 2015 r. oraz oświadczenie z[...] września 2015 r. Decyzją z [...] października 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Starogardzie Gdańskim odmówił przyznania I. Z. pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnej produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 roku. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ stwierdził, że z protokołu oszacowania szkód w gospodarstwie rolniczki wynikało, że łączna powierzchnia upraw w roku 2015, na której wystąpiły szkody, wyniosła 47,17% średniej rocznej produkcji roślinnej, zaś szkody w zwierzętach gospodarskich i rybach wyniosły 0% średniej rocznej produkcji zwierzęcej, tym samym wysokość szkód ogółem w gospodarstwie rolnym wyniosła 25,14% średniej rocznej produkcji z ostatnich 3 lat lub z 3 lat poprzedzających rok wystąpienia szkody, z pominięciem roku o najniższej i najwyższej wartości produkcji. Wobec tego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiada prawu. WSA w Gdańsku oddalił skargę na powyższą decyzję. WSA stwierdził, że organ odwoławczy, rozpatrując wniesione odwołanie oraz zebrany materiał dowodowy stwierdził, że skarżąca działając jako producent rolny, złożyła wniosek o przyznanie pomocy wraz kopią protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję. Z załączonego protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód wynikało, iż łączna powierzchnia upraw w roku 2015, na której wystąpiły szkody wyniosła 47,17% średniej rocznej produkcji roślinnej, zaś szkody w gospodarstwie rolnym w zwierzętach gospodarskich i rybach wyniosły 0% średniej rocznej produkcji zwierzęcej. Tym samym wysokość szkód ogółem (produkcji roślinnej i zwierzęcej) w gospodarstwie rolnym wyniosła 25,14% średniej rocznej produkcji z 3 ostatnich lat lub z 3 lat poprzedzających rok wystąpienia szkody, z pominięciem roku o najniższej i najwyższej wielkości produkcji, co stanowi realizację przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że zgodnie z protokołem szkody w jej gospodarstwie wyniosły 47,17% Sąd wskazał, że straty w gospodarstwie rolnym lub działach specjalnych produkcji rolnej określa się na podstawie średniej rocznej produkcji całego gospodarstwa, wyrażonej kwotą obniżenia przychodu w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska zawierającego informację o powierzchni owocujących upraw drzew i krzewów owocowych oraz innych upraw rolnych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę. W przypadku gdy w gospodarstwie rolnym prowadzona jest produkcja roślinna i zwierzęca, niezależnie od tego czy szkody wystąpiły wyłącznie w uprawach, czy wyłącznie w zwierzętach czy też w uprawach i zwierzętach, dla celów ubiegania się o pomoc poziom szkód musi być wyższy niż 30% średniej rocznej produkcji danego rolnika z ubiegłych trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody lub trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody lub trzech lat w okresie pięcioletnim z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji, tj. w zakresie produkcji zwierzęcej i roślinnej. Powyższe oznacza, że wyliczenia dokonane przez organ w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w pełni uzasadniają wydane rozstrzygnięcie. Zdaniem WSA przeciwko uwzględnieniu zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącą przemawiają ustalenia protokołu oszacowania szkód z [...] września 2015 r., jak też jakiekolwiek inne dokumenty. Wprawdzie przepisy rozporządzenia komisji (art. 25 pkt 6b) wskazują na możliwość zwiększenia kwoty o inne koszty beneficjenta z powodu np. suszy, jednakże w aktach sprawy, poza ogólnikowymi twierdzeniami skarżącej, nie ma w tym zakresie żadnych dokumentów. Szkody takie nie zostały także wskazane komisji do protokołu z [...] września 2015 r. Stąd też Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała w żaden możliwy do zweryfikowania sposób innej wielkości szkody w produkcji rolnej w związku z suszą w 2015 roku, która uprawniałaby je do otrzymania pomocy finansowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. Z., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez dokonanie przez WSA błędnej kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji błędne uznanie, iż zaskarżona decyzja z 14.12.2015 r., jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W konsekwencji WSA w Gdańsku oddalił skargę I. Z., podczas gdy decyzja winna zostać uchylona w całości. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna opiera się na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Jednocześnie podkreślić należy, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (vide: wyrok NSA z 18.04.2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu I instancji. Podnieść w tym miejscu należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienionych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - sąd uchybił, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA stwierdza, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut z powołaniem podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien nie tylko wskazać przepisy postępowania administracyjnego, których zastosowanie przez organ było przedmiotem oceny sądu, ale także powiązać je z przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne, m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez WSA błędnej kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji błędne uznanie, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Sposób sformułowania zarzutów w petitum skargi kasacyjnej nie odpowiada w pełni wskazanym wyżej wymogom. Jednakże w uchwale z dnia 26 października 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 10/09; opubl. w ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1), stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, mimo niespełnienia ustawowych wymogów, rozumiane jako wskazanie przepisów, które -zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał za właściwe odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie NSA za nieprawidłowe uznać należy powołanie w zarzucie art. 3 § 1 i 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wskazane przepisy wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji publicznej, który nie został przekroczony przez orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd dokonał badania zaskarżonej decyzji, czyli aktu podlegającemu jego kognicji, a także wydał rozstrzygnięcie określone w p.p.s.a. Wobec tego postawiony w ten sposób zarzut nie mógł odnieść spodziewanego skutku. Podobnie stanowisko należy wyrazić co do zarzutu naruszenie art. 77 k.p.a., bowiem skarżąca kasacyjnie nie wskazała, który paragraf tego przepisu został naruszony. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, określonych w petitum skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd i instancji prawidłowo zaakceptował działanie organów polegające na oparciu rozstrzygnięcia w sprawie na złożonym przez skarżącą protokole oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych. Tylko i wyłącznie ten dokument mógł być podstawą do przyznania pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych powstały, szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. Obrazuje on wyniki przeprowadzonej na wniosek skarżącej kontroli, podczas której oceniono zakres szkód spowodowanych w gospodarstwie rolniczki przez suszę w 2015r. Skoro zaś z tego dokumentu wynikała szkoda w wysokości 25,14% średniej rolniczej produkcji z 3 ostatnich lat, to Sąd I instancji w ślad za organem prawidłowo oparli rozstrzygnięcie na tym dokumencie. Powyższe nie narusza wskazanych w petitum przepisów postępowania, ponieważ stan ten został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, budzenia zaufania i przekonywania. Prawidłowości powyższego stanowiska nie podważyła również podniesiona w uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej zmiana oszacowania szkód w niektórych regionach kraju poprzez uznanie, że szkodą u hodowców bydła był wzrost ceny paszy dla zwierząt, w sytuacji gdy uprawy rolnika zostały dotknięte suszą. Należy bowiem stwierdzić, że argumentacja ta nie została powiązana z żadnym przepisem prawa, powołanym w petitum skargi kasacyjnej, więc NSA –związany zarzutami tego środka zaskarżenia – nie mógł dokonać kontroli w tym zakresie. Na marginesie NSA stwierdza, że to skarżąca złożyła protokół, a w toku całego postępowania nie wniosła o ponowną ocenę stwierdzonych szkód, więc powinna była liczyć się ze skutkami jego złożenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku żart. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.