II GSK 505/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A. Sp. z o.o. w M. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 394/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w M. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. zwraca Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 394/22, oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w M.(dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżąca legitymuje się decyzją Ministra z [...] lutego 2013 r. nr [...], znak: [...], udzielającą jej, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. nr 147, poz.1033 z późn.zm.), dalej "u.n.i.n.", pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "ERDE". Podstawą wydania pozwolenia był wniosek Skarżącej z 21 grudnia 2012 r. (uzupełniony pismem z 14 lutego 2013 r.), do którego Spółka załączyła m.in. stosowne opinie, o których mowa w art. 4 ust.6 u.n.i.n., sporządzone przez upoważnione jednostki organizacyjne, wskazane w rozporządzeniu Ministra z 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2008 nr 119, poz.765 z późn.zm.), dalej "r.w.u.n.n.". Wśród przedłożonych przez Skarżącą pięciu opinii znajdowała się m.in. opinia Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego z 19 grudnia 2012 r., (dalej "opinia IOŚ-PIB"), stwierdzającą, iż skład surowcowy przedmiotowego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "ERDE" to: "organiczny środek poprawiający właściwości gleby "ERDE" produkowany jest w procesie kompostowania pryzmowego ustabilizowanych osadów ściekowych z komunalnej oczyszczalni ścieków Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Piasecznie zawierających od 15 do 35% wagowych suchej masy osadu. Składniki strukturotwórcze jak słoma stanowią minimum 20 % masy kompostowej. Produkcja odbywa się w kompostowni A. Sp. z o. o. przy ul. M. w W.". Opinia Instytutu Ochrony Środowiska zawiera również klauzulę stwierdzającą, że: "Powyższa opinia może ulec zmianie po przedstawieniu dowodów przez którąkolwiek ze stron, uzasadniających potrzebę zmiany dokumentu. Opinia traci ważność w przypadku zmian składu (ilościowego i jakościowego) produktu, zmiany aplikacji definiowanej przy ubieganiu się o wydanie opinii lub nie spełnieniu warunków uzupełnienia danych w określonym czasie zapisanym w opinii". Zawiadomieniem z 21 września 2020 r., organ poinformował Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na podstawie art.7 ust.2a u.n.i.n., wyjaśniając, że Skarżąca wykorzystywała do produkcji przedmiotowego środka osady ściekowe pochodzące z oczyszczalni ścieków innych niż wymienione w opinii IOŚ-PIB Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Piasecznie (dalej "PWiKwP"), oraz że do produkcji środka wykorzystywano surowce nie ujęte w dokumentacji, na podstawie której zostało wydane pozwolenie. Decyzją z [...] października 2021 r. Minister cofnął udzielone spółce pozwolenie, stwierdzając spełnienie się w sprawie przesłanek z art.7 ust. 2a u.n.i.n. Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, organ wskazał wynik przeprowadzonego postępowania dowodowego, z którego wynikało, że skarżąca w latach 2015 – 2018 wykorzystywała do produkcji środka osad ściekowy pochodzący z ponad czterdziestu oczyszczalni ścieków, podczas gdy w świetle dokumentacji dołączonej do wniosku produkt ten winien był być produkowany wyłącznie z osadu pochodzącego z jednej oczyszczalni, oraz że od 2015 r. do produkcji przedmiotowego środka wykorzystywano również, inne składniki, nieuwzględnione w dokumentacji wniosku. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał własną decyzję. Skarżąca zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do WSA w Warszawie. Pismem z 12 kwietnia 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, zawiadomił Sąd o wstąpieniu do postępowania sądowego, wnosząc o uchylenie obu decyzji Ministra. W ocenie Rzecznika wydane decyzje naruszają art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wskazanej tam zasady proporcjonalności, co nastąpiło poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie dolegliwego środka prawnego w sytuacji, w której jego zastosowanie nie było konieczne do osiągnięcia celów wskazanych w ustawie o nawozach i nawożeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. W ocenie WSA, przekonująco wykazał Minister, że skarżąca dopuściła się działań, o których mowa w hipotezie art.7 ust. 2a u.n.i.n., oraz że charakter tych działań uzasadnia skorzystanie przez organ, w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego, z kompetencji do cofnięcia udzielonego skarżącej pozwolenia. Sąd I instancji podzielił ocenę organu co do tego, iż skarżąca dokonała zmiany składu spornego środka, który został przez nią zadeklarowany w dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie, co polegało na nieuprawnionym włączeniu do tego składu także odpadów innych niż oznaczone kodem 03 03 99. Zwrócił przy tym uwagę, że stwierdzone przez Ministra rozszerzenie przez skarżącą kręgu dostawców osadu nie jest co do zasady sporne między stronami (fundamentalne różnice między nimi dotyczą natomiast oceny legalności tych działań, czy też ich skutków dla jakości gleb i środowiska), o tyle wywodzona przez Ministra równoległa zmiana składu środka jest okolicznością faktyczną co do zasady kwestionowaną przez skarżącą. Uwzględniając to zróżnicowanie, Sąd stwierdził, że nawet przyjęcie hipotetycznego założenia, iż wbrew stanowisku organu skarżąca w rzeczywistości nie dokonywała zmiany składu środka poprzez włącznie do niego dodatkowych kategorii odpadów (poglądu tego Sąd co do zasady nie podziela, zaznaczając, że wywód w tym zakresie ma wymiar wyłącznie hipotetyczny), nie wpłynęłoby w istotny sposób na wynik rozpatrywanej sprawy. Istotny wymiar drugiego ze stwierdzonych przez Ministra naruszeń, polegającego na nieuprawnionym znaczącym i długotrwałym rozszerzeniu przez skarżącą kręgu dostawców osadu, stanowił samodzielną i wystarczającą przesłankę do cofnięcia przez organ na podstawie art.7 ust. 2a u.n.i.n. pozwolenia na wprowadzanie spornego środka do obrotu. W świetle w/w okoliczności nawet przyjęcie, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do wywodzonego przez skarżącą naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 24 § 3 k.p.a., przewidującego wyłączenie od udziału w sprawie pracownika, co do którego zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika, musi prowadzić do wniosku, zważywszy na oczywistość wspomnianego naruszenia przez skarżącą zakresu pozwolenia, iż jest to naruszenie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. WSA zauważył, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy, ujawniający skalę naruszenia przez skarżącą warunków pozwolenia na wprowadzanie przedmiotowego środka do obrotu, nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż cofnięcie tego pozwolenia na zasadzie art.7 ust. 2a u.n.i.n. było oczywiście zasadne. Oznacza to, iż kwestionowany przez skarżącą udział pracownika nie mógł w jakikolwiek istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Całkowicie uprawnionym jest zatem wywód, że w sytuacji, w której pracownik nie brałby udziału w sprawie, to w sprawie i tak zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. WSA nie podzielił także stanowiska Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli A. Sp. z o.o. w M. oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. Małych i Małych i Średnich Przedsiębiorców co do tego, iż zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem zasady proporcjonalności, wiążącej ten organ zgodnie z art.8 § 1 k.p.a. Dotychczasowy sposób wykonywania przez Skarżącą udzielonego jej pozwolenia na wprowadzanie spornego środka do obrotu, polegający na świadomym, długotrwałym produkowaniu tego środka z surowców, które nie zostały przebadane w przewidziany prawem sposób pod kątem ich oddziaływania na bezpieczeństwo ludzi, roślin i środowiska, stanowi istotne naruszenie zasad wykonywania tego pozwolenia. Niewątpliwie również takie działania Skarżącej wywołały potencjalne zagrożenie dla ważnego interesu publicznego, jakim jest utrzymywanie we właściwym stanie (w tym w szczególności biologicznym) gleb użytkowanych rolniczo. Zapewnienie przez Ministra niezwłocznej ochrony tego interesu poprzez cofnięcie wykonywanego przez Skarżącą zezwolenia jest zatem działaniem adekwatnym. Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła: 1. w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.") przez brak dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegający na niedokonaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceny dowodu z dokumentu urzędowego - przedłożonej przez spółkę do akt sprawy w toku postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia z 15 lutego 2013 r. Nr [...] na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "ERDE" (dalej: "pozwolenie") opinii uzupełniającej Instytutu Ochrony Środowiska - Państwowego Instytutu Badawczego z 29.09.2020 r. nr [...] do pierwotnej opinii tego Instytutu z 19.12.2012 r. nr [...], że środek poprawiający właściwości gleby ERDE nie stwarza zagrożenia dla środowiska, z której jednoznacznie i wprost wynika, że od dnia wydania opinii pierwotnej (19.12.2012 r.) do dnia wydania opinii uzupełniającej (29.09.2020 r.), a zatem nieprzerwanie przez okres ok. 8 lat - i obecnie - nie doszło do zmiany składu surowcowego środka ERDE zadeklarowanego w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie ww. pozwolenia, co prowadzi do wniosku, że za dowolne i arbitralne należy uznać ustalenia organu dokonane z pominięciem istotnego dla wyniku sprawy dowodu z dokumentu urzędowego, czyli opinii z 29.09.2020r. oraz brak jakiegokolwiek porównania przez organ treści tej opinii z treścią opinii pierwotnej z 19.12.2012 r. i odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra z 23 grudnia 2021 r. znak sprawy: [...] i poprzedzającej ją decyzji z 6 października 2021 r. znak sprawy: [...] o cofnięciu spółce pozwolenia, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowały odebraniem spółce uprawnienia - cofnięciem pozwolenia na podstawie art. 7 ust. 2a u.n.i.n., mimo że ta norma prawa materialnego jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego (organ może cofnąć, w drodze decyzji, pozwolenie), dlatego też postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone dokładnie, z dużą wnikliwością i skrupulatnie, bez pomijania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, czego w tej sprawie zabrakło (zob. wybiórcze, sporządzone pod z góry przyjętą tezę, motywy uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w pierwszej instancji) i z tego względu przesłanka do zastosowania art. 7 ust. 2a u.n.i.n. nie wystąpiła, bo nie zostało ujawnione (potwierdzone prawidłowo zebranym i ocenionym oraz wiarygodnym materiałem dowodowym), że spółka dokonała zmiany składu surowcowego środka ERDE zadeklarowanego w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia, a skoro nie zaistniała przesłanka do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 7 ust. 2a u.n.i.n. i cofnięcia spółce pozwolenia na tej podstawie, z powodu łatwo dostrzegalnych i dlatego oczywistych wad w postępowaniu wyjaśniającym, to stosując wskazany przepis organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast Sąd I instancji podzielając bezkrytycznie i bezrefleksyjnie rażąco błędne, gdyż oderwane od materiału dowodowego sprawy, ustalenia organu i przyjmując je za własne, dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., wobec czego Sąd błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast ją uwzględnić w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2021 r. znak sprawy: [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra z 6 października 2021 r. znak sprawy: [...] o cofnięciu spółce pozwolenia jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie cofnięcia spółce pozwolenia jako w całości bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. skoro ponad wszelką wątpliwość nie doszło w tej sprawie do ujawnienia zmiany składu surowcowego środka ERDE zadeklarowanego w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia; b. art. 24 § 3 k.p.a. przez niewyłączenie z urzędu od udziału w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie cofnięcia spółce pozwolenia pracownika organu - p. T. G., mimo że w istniały obiektywne, znane organowi, okoliczności wywołujące wątpliwości co do bezstronności tego pracownika, wskazane przez spółkę w treści pisma uzupełniającego skargę z 29 czerwca 2022 r. oraz podtrzymane i rozwinięte w treści pisma spółki z 28 października 2022 r., które Sąd I instancji wprawdzie prawidłowo dostrzegł (zob. pkt 3.3.2. uzasadnienia skarżonego wyroku, s. 27), jednakże błędnie uznał, że w świetle jakoby oczywistego naruszenia art. 7 ust. 2a u.n.i.n. nie miało ono istotnego wypływu na wynik sprawy, więc nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy naruszenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 24 § 3 k.p.a. jest samodzielnym naruszeniem prawa, niezależnym od innych ustalonych naruszeń, a jego istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy jest oczywisty (poza tym trzeba zauważyć, że w przypadku "zwykłego", czyli nie rażącego naruszenia tego przepisu skarga powinna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bo to jest naruszenie, które daje podstawę do wznowienia postępowania, a nie jak błędnie wskazywał Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), gdyż skoro sprawa toczyła się o cofnięcie spółce pozwolenia, a pracownik podlegający wyłączeniu z urzędu angażował się w przedsięwzięcia o podobnym charakterze jak spółka, to miał interes w doprowadzeniu (pośrednio lub bezpośrednio) do pozbawienia spółki pozwolenia, jako jej konkurent, zatem nie zachował bezstronności w sprawie administracyjnej prowadzonej z jego udziałem, dlatego też niezastosowanie przez organ art. 24 § 3 k.p.a. i niewyłączenie z urzędu od udziału w sprawie p. T. G. jest rażącym naruszeniem tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako takie naruszenie nie powinno skutkować oddaleniem skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a., lecz było wystarczające, żeby Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2021 r. znak sprawy: [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra z 6 października 2021 r. znak sprawy: [...] o cofnięciu spółce pozwolenia, bo gdyby w sprawie nie brał udział p. T. G., to wynik sprawy mógłby być i byłby zupełnie inny; c. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się przez organ do biegłego o wydanie opinii w zakresie ustalenia czy spółka w istocie zmieniła wymagania jakościowe określone w pozwoleniu oraz skład surowcowy zadeklarowany w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia, do ustalenia czego niewątpliwie są wymagane wiadomości specjalne, których organ nie posiada, choćby nawet dysponował kadrą wszechstronnie wykształconych pracowników i co nie może zostać zastąpione ustaleniami własnymi organu, a zatem skoro w tej sprawie organ - na podstawie sygnalizacji (donosu) podmiotu zewnętrznego (trzeciego) — powziął jakieś wątpliwości czy środek ERDE spełnia wymagania jakościowe określone w pozwoleniu oraz zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o jego wydanie, to postępując adekwatnie do podstawowych zasad procedury administracyjnej powinien był pobrać i zabezpieczyć próbkę środka ERDE od spółki, przekazać ją biegłemu do zbadania (np. Instytutowi Ochrony Środowiska - Państwowemu Instytutowi Badawczemu) i dopiero po uzyskaniu opinii biegłego, porównać jej treść i wnioski z treścią parametrów środka ERDE (wymagań jakościowych) określonych w pozwoleniu oraz zdeklarowanych w dokumentacji dołączonej do wniosku o jego wydanie i wówczas zgodnie z prawem zdecydować czy rzeczywiście zaistniała przesłanka z art. 7 ust. 2a u.n.i.n. do cofnięcia Spółce pozwolenia; wobec powyższego stwierdzić należy, że jeżeli organ w ogóle nie powołał z własnej inicjatywy, czyli z urzędu dowodu z opinii biegłego dla dokonania oceny wymagań jakościowych oraz składu surowcowego środka ERDE, a mimo to kategorycznie stwierdził (ujawnił) ich niezgodność z treścią pozwolenia oraz załączoną do niego dokumentacją i li tylko na tej podstawie zastosował względem spółki przepis sankcyjny art. 7 ust. 2a u.n.i.n., to de facto cofnął spółce pozwolenie w oparciu o ujawnione przez siebie domysły i przypuszczenia, niepodlegające weryfikacji na podstawie prawidłowo zgromadzonych i ocenionych dowodów, w tym dokumentów urzędowych, w korelacji z innymi dowodami zebranymi w sprawie, więc rażąco naruszył art. 84 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co jest tym bardziej istotne, że sankcja z art. 7 ust. 2a u.n.i.n. ma charakter sankcji opartej na uznaniu administracyjnym, toteż postępowanie prowadzące do jej zastosowania musi być przeprowadzone "nieskazitelnie", a w niniejszej sprawie nie było, zatem Sąd I instancji nie miał podstaw do oddalenia skargi w myśl art. 151 p.p.s.a., lecz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. powinien był stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2021 r. znak sprawy: [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra z 6 października 2021 r. znak sprawy: [...] o cofnięciu spółce pozwolenia; d. art. 7a § 1 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych w zakresie stosowania normy prawnej z art. 7 ust. 2a u.n.i.n. na korzyść spółki, mimo że na str. 18-19 uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2021 r. znak sprawy: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi samodzielnie przyznał, że cyt. "(...) ustawodawca nie wskazał wprost na zawarcie składu surowcowego w decyzji. Dlatego mogą pojawić się wątpliwości przy stosowaniu art. 7 ust. 2a, i będą one dotyczyć przede wszystkim sposobu porównania i weryfikacji składu produktu na który wydano pozwolenie z produktem faktycznie wprowadzanym do obrotu. Ustawodawca nie nakazał wskazywania składu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin zarówno w treści decyzji, tak również na opakowaniu produktu, podkreślenie autora skargi kasacyjnej] Jednak w przypadku takiego założenia realizacja normy z art. 7 ust. 2a ustawy o nawożeniu nie byłaby możliwa do przeprowadzenia, a przepis ten byłby przepisem martwym. W tym przypadku należy przyjąć, że składem produktu, który uzyskał pozwolenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest skład przedstawiony do badań i opinii w oparciu o które wydano decyzją umożliwiającą jego wyprowadzenie do obrotu. Za takim twierdzeniem i interpretacją art. 7 ust. 2a przemawia również przyjęta praktyka wydawania przez jednostki badawcze opinii z klauzulami wskazującymi na ich ewentualną nieważność w przypadku, gdy skład zaopiniowanego produktu ulegnie zmianie. Dzięki takiej praktyce instytuty są w stanie porównać skład przedrejestracyjny jaki i skład zmieniony i stwierdzić nieważność wydanej opinii.", a skoro w tej sprawie udzielone spółce pozwolenie Nr [...] nie określa składu surowcowego środka ERDE, natomiast podstawą do cofnięcia pozwolenia zgodnie z art. 7 ust. 2a u.ni..n. jest ujawnienie zmiany składu surowcowego środka ERDE zadeklarowanego w dokumentacji dołączonej do wniosku o jego wydanie (nie w pozwoleniu), to w ten sposób zredagowana sankcja - i to sankcja oparta na uznaniu administracyjnym - nie może być stosowana do cofnięcia pozwolenia, które w swojej treści i w załączniku do pozwolenia nie określa składu surowcowego środka ERDE; innymi słowy nawet hipotetyczna zmiana składu surowcowego środka ERDE, która nie prowadzi do zmiany jego wymagań jakościowych określonych w pozwoleniu nie może być podstawą cofnięcia pozwolenia, ponieważ pozwolenie nie określa składu surowcowego ww. środka, zatem istnieją poważne i daleko idące wątpliwości czy sankcja z art. 7 ust. 2a u.n.i.n. może zostać w ogóle zastosowana do pozwolenia takiego, jakiego udzielono spółce na środek ERDE w dniu 15 lutego 2013 r. Nr [...] i wątpliwości te powinny być w stanie faktycznym sprawy, zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., rozstrzygnięte na korzyść spółki, czyli jednak na korzyść niezastosowania sankcji (wszak osoba prawna wykonująca działalność gospodarczą na podstawie pozwolenia udzielonego przez organ państwa nie może w demokratycznym państwie prawnym utracić pozwolenia, ergo swojego uprawnienia wyłącznie dlatego, że ustawodawca nie potrafił precyzyjnie zredagować sankcyjnego przepisu prawa), a nie na korzyść zastosowania sankcji, jak zbyt rygorystycznie założył organ i co bez własnej refleksji uznał za zgodne z prawem Sąd I instancji, nie rozwiązując problemu prawnego występującego w tej sprawie, który próbował rozwiązać, choć nietrafnie tylko organ, przez co Sąd uchybił normie art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a., a także błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast ją uwzględnić w całości, a to z uwagi na rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2021 r. znak sprawy: [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra z 6 października 2021 r. znak sprawy: [...] o cofnięciu spółce pozwolenia oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie cofnięcia spółce pozwolenia jako w całości bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. skoro istnieją poważne wątpliwości prawne odnośnie do stosowania normy prawnej art. 7 ust. 2a u.n.i.n., które powinny być rozstrzygnięte na korzyść spółki; 2. w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a. przez rażąco błędną wykładnię art. 7 ust. 2a u.n.i.n. polegającą na dowolnym uznaniu przez Sąd I instancji za Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że samodzielną i wystarczającą przesłanką do cofnięcia spółce pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "ERDE" jest zmiana źródła (dostawcy) odpadów (osadów ściekowych) przeznaczonych do produkcji środka ERDE zadeklarowanego w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie wskazanego pozwolenia, mimo że przesłanką cofnięcia tego rodzaju pozwolenia jest ujawnienie zmiany składu lub surowca wykorzystywanego do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowanych w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia, a ta rażąco błędna wykładnia doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 7 ust. 2a u.n.i.n. w postaci sankcji cofnięcia spółce zezwolenia, która nie wynika z tego przepisu wprost, zaś przepis sankcyjny - oparty na konstrukcji uznania administracyjnego - powinien być wykładany literalnie, a nie celowościowo, natomiast bezkrytycznie akceptując wadliwą wykładnię art. 7 ust. 2a dokonaną przez organ Sąd I instancji (zob. rozważania zawarte w pkt 3.3.5. uzasadnienia skarżonego wyroku, str. 34-35) nietrafnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast ją uwzględnić w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2021 r. znak sprawy: [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra z 6 października 2021 r. znak sprawy: [...] o cofnięciu spółce pozwolenia jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli art. 7 ust. 2a u.n.i.n. oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie cofnięcia spółce pozwolenia jako w całości bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. skoro przesłanką cofnięcia pozwolenia nie jest i w żadnym wypadku nie może być zmiana źródła (kręgu dostawców) odpadów (osadów ściekowych), z których jest produkowany środek ERDE; b. przez rażąco błędną wykładnię art. 7 ust. 2a u.n.i.n. polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji za Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że przepis sankcyjny, oparty na konstrukcji uznania administracyjnego, może być wykładany celowościowo (a nie literalnie) i jako tak wykładany może on stanowić miarodajną podstawę do cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "ERDE", z powodu zmiany składu surowcowego środka ERDE zadeklarowanego w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia, podczas gdy jest faktem notoryjnym, że skład surowcowy środka ERDE nie został określony w treści pozwolenia i w załączniku do pozwolenia, a zatem nawet hipotetyczna zmiana składu surowcowego ww. środka, która nie prowadzi do zmiany jego wymagań jakościowych określonych w pozwoleniu, nie stanowi podstawy do zastosowania art. 7 ust. 2a u.n.i.n., aby zatem organ mógł cofnąć pozwolenie musi ustalić - najlepiej przy wykorzystaniu dowodu z opinii biegłego - że nastąpiła zmiana składu surowcowego środka ERDE i ta zmiana składu surowcowego zmieniła równocześnie wymagania jakościowe ww. środka sprecyzowane w pozwoleniu, co oznacza, że sankcja z art. 7 ust. 2a u.n.i.n. albo nie nadaje się do zastosowania (biorąc pod uwagę jakość krajowej legislacji wariantu tego nie należy wykluczać, bo jedną z podstaw obligatoryjnego cofnięcia pozwolenia jest nieprzestrzeganie wymagań jakościowych określonych w pozwoleniu - art. 7 ust. 2 pkt 1 u.n.i.n.), albo należy ją wykładać racjonalnie w sposób wyżej wskazany, ponieważ nie można cofnąć spółce pozwolenia za niedopełnienie warunku, który nie został wprost zawarty w treści pozwolenia, a zatem uznać trzeba, że Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast ją uwzględnić w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2021 r. znak sprawy: [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra z 6 października 2021 r. znak sprawy: [...] o cofnięciu spółce pozwolenia jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli art. 7 ust. 2a u.n.i.n. oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie cofnięcia spółce pozwolenia jako w całości bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji I i II instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzenie w całości postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zaskarżył wyrok w całości i zarzucił naruszanie: A. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji MRiRW, w sytuacji gdy decyzja ta jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności - środek prawny w postaci cofnięcia pozwolenia należy ocenić jako zbyt daleko idący i uciążliwy, w sytuacji gdy na chwilę wydawania decyzji skarżąca dysponowała wydanymi przez uprawnione jednostki badawcze opiniami, które potwierdzały, iż środek pn. ERDE produkowany w procesie kompostowania pryzmowego ustabilizowanych osadów ściekowych z kilku różnych oczyszczalni ścieków, oraz słomy, torfu i hydrożelu (w stosownych ilościach), nie stwarza zagrożenia dla środowiska, jeśli jest stosowany i przechowywany zgodnie z instrukcją, a zatem skarżąca podjęła czynności realnie wpływające na ograniczenie negatywnych skutków działania, które organ przyjął za przesłankę cofnięcia pozwolenia; - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ ich konsekwencją zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji wadliwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 7 ust. u.n.i.n. B. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji MRiRW, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem zasady zaufania - organ rozstrzygając w zakresie cofnięcia pozwolenia nie wziął pod uwagę argumentacji podnoszonej przez skarżącą w trakcie postępowania, że kontrole doraźnie prowadzone przez odpowiednie organy administracji publicznej (w tym np. kontrola prowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w przedmiocie "Prawidłowości wprowadzania do obrotu oraz znakowania nawozów i środków wspomagających uprawę roślin" w 2019 r. - protokół z kontroli załączony został przez skarżącą do pisma z 28 października 2022 r., stanowiącego załącznik do protokołu rozprawy przed WSA w Warszawie) nie potwierdziły aby prowadzona przez skarżącą działalność naruszała warunki decyzji MRiRW, co z kolei mogło u skarżącej wywołać uzasadnione przekonanie, iż działalność ta jest zgodna z pozwoleniem oraz obowiązującymi przepisami prawa; sąd pierwszej instancji wprawdzie zauważył, iż takie kontrole były prowadzone, lecz przyjął, iż nie miały one znaczenia w kontekście zastosowania art. 7 ust. 2a u.n.i.n., chociaż z uzasadnienia wyroku nie wynika jednoznacznie aby tę kwestię WSA w Warszawie w sposób wystarczający przeanalizował w kontekście zasady zaufania oraz zasady proporcjonalności wyrażonych w art. 8 § 1 k.p.a.; - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ ich konsekwencją było zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji wadliwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 7 ust. 2a u.n.i.n. W związku z powyższym Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Rzecznik wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargi kasacyjne organ wniósł o ich oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżących kasacyjnie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są jednak ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Wykładnia bowiem przepisów prawa materialnego wyznaczała zakres ustaleń faktycznych, jakie należało w sprawie ustalić, a więc wyznaczała granice postępowania dowodowego oraz wpływała na formułowane na tej podstawie oceny w zakresie kompletności materiału dowodowego. Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.n.i.n. minister właściwy do spraw rolnictwa może cofnąć, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.n.i.n., jeżeli zostało ujawnione, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin. Przesłanką uprawniającą do wydania decyzji na podstawie powołanego przepisu może być zarówno zmiana składu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, jak i zmiana surowca wykorzystywanego do jego produkcji. Zgodność składu oraz zastosowanego surowca ocenia się natomiast przez pryzmat informacji zadeklarowanych w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie produktu do obrotu. Na gruncie tego przepisu rozróżnia się nawozy od środków wspomagających uprawę roślin. Pojęcia te zostały zdefiniowane w art. 2 u.n.i.n. Zgodnie z powołanym przepisem nawozy to produkty przeznaczone do dostarczania roślinom składników pokarmowych lub zwiększania żyzności gleb albo zwiększania żyzności stawów rybnych, którymi są nawozy mineralne, nawozy naturalne, nawozy organiczne i nawozy organiczno-mineralne. Z kolei środki wspomagające uprawę roślin to środki poprawiające właściwości gleby, stymulatory wzrostu i podłoża do upraw. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest środek poprawiający właściwości gleby, który z kolei definiowany jest jako niebędąca produktami nawozowymi UE substancja dodawana do gleby w celu poprawy jej właściwości lub jej parametrów chemicznych, fizycznych, fizykochemicznych lub biologicznych. Należy przy tym zauważyć, że przepisy proceduralne mające zastosowanie do środków wspomagające uprawę roślin mają również zastosowanie do środek poprawiający właściwości gleby. W postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając decyzję z 15 lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 u.n.i.n. uwzględnił opinie, o których mowa w art. 4 ust. 6 u.n.i.n., sporządzone przez upoważnione jednostki organizacyjne wskazane w rozporządzeniu Ministra z 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, a następnie udzielił pozwolenia. Wśród przedłożonych przez skarżącą opinii znajdowała się m.in. opinia Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego z 19 grudnia 2012 r., stwierdzającą, iż "organiczny środek poprawiający właściwości gleby "ERDE" produkowany jest w procesie kompostowania pryzmowego ustabilizowanych osadów ściekowych z komunalnej oczyszczalni ścieków Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Piasecznie zawierających od 15 do 35% wagowych suchej masy osadu. Składniki strukturotwórcze jak słoma stanowią minimum 20 % masy kompostowej". Tak określony skład i surowce, z których produkowano przedmiotowy środek stanowił bazę porównawczą dla oceny, czy doszło do realizacji przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a u.n.i.n. W niniejszej sprawie z kolei bezsporne jest, że w latach 2015–2018 do produkcji nawozu ERDE wykorzystywano osady ściekowe pochodzące z około 40 różnych oczyszczalni ścieków. Ponadto organ ustalił, że od 2015 r. skarżąca wykorzystywała do produkcji spornego środka nie tylko co do zasady dopuszczalne odpady o kodzie 19 08 05 ("ustabilizowane komunalne osady ściekowe"), lecz także inne składniki nieuwzględnione w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie tego środka do obrotu, tj. odpady o kodach: 03 03 99 ("inne niewymienione odpady"), 19 08 01 ("odpady stałe z wstępnej filtracji i skratki"), 02 02 04 ("osady z zakładowych oczyszczalni ścieków"), 02 03 05 ("osady z zakładowych oczyszczalni ścieków") oraz 19 09 02 ("osady z klarowania wody"). Co więcej, organy ustaliły, że skład surowcowy wykorzystywany do produkcji środka podlegał istotnym zmianom. Materiał dowodowy wskazuje, że w poszczególnych lokalizacjach był on wytwarzany z odmiennych składników, co potwierdza brak jednolitości surowcowej procesu produkcyjnego. Wykaz dodatkowych składników wynikał zarówno ze zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do ich odzysku lub unieszkodliwiania, a także ze zbiorczych zestawień danych dotyczących komunalnych osadów ściekowych przedłożonych przez skarżącą, jak również z dokumentacji przekazanej przez Marszałka Województwa Lubuskiego. Wobec powyższego należy przyjąć, że zarówno skład, jak i surowiec służący do produkcji środka poprawiającego właściwość gleby ERDE został zmieniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że parametry osadów ściekowych pochodzących z różnych oczyszczalni mogą się od siebie różnić. Uzależnione jest to bowiem od wielkości choćby aglomeracji, z której pochodzą, czy przemysłu występującego na danym terenie. Stąd różna może być zawartość w nich materii organicznej, związków azotu, fosforu czy potasu, jak również metali ciężkich. Z kolei sama decyzja zezwalająca na wprowadzenie środka poprawiającego właściwość gleby do obrotu wydawana jest na podstawie szeregu szczegółowych opinii upoważnionych jednostek organizacyjnych, wydanych na podstawie przeprowadzonych badań i dołączanych do wniosku, potwierdzających, że środek ten: – spełnia wymagania jakościowe, – nie zawiera zanieczyszczeń w ilości przekraczającej dopuszczalne wartości zanieczyszczeń określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 pkt 5, albo – jest przydatny do poprawy właściwości lub parametrów chemicznych, fizycznych, fizykochemicznych lub biologicznych gleby, – nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska po zastosowaniu zgodnie z instrukcją stosowania i przechowywania, Należy zaznaczyć, że możliwość zastosowania art. 7 ust. 2a u.n.i.n. warunkowana jest zmianą składu lub surowca wykorzystywanego do produkcji nawozu, która została zadeklarowana w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu. Taką dokumentacją dołączoną do wniosku była również wzmiankowana wyżej opinia Instytutu Ochrony Środowiska PIB. Nie jest więc koniecznym elementem decyzji zezwalającej na wprowadzanie środka poprawiającego właściwość gleby do obrotu wymienienie składników wchodzących w skład nawozu, czy też precyzyjne wskazanie, z jakich surowców on pochodzi, gdyż te wynikają już z dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie zezwolenia. Z kolei art. 6 u.n.i.n. stanowi, że samo pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, zawiera jedynie: 1) nazwę nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres albo nazwę oraz siedzibę i adres: a) producenta - dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) importera - dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, przywiezionych z terytorium państw trzecich, c) producenta lub innego podmiotu wprowadzającego nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych lub wprowadzonych do obrotu na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej; 2) określenie wymagań jakościowych; 3) informację, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin został wytworzony z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych lub zawiera w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne - dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, lub zawierają w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne; 4) instrukcję stosowania i przechowywania nawozu albo środka poprawiającego właściwości gleby, albo stymulatora wzrostu, sporządzoną w języku polskim. Stąd w samej decyzji zezwalającej skarżącej na wprowadzanie do obrotu deklarowanego środka, jako określenie wymagań jakościowych znalazło się jedynie: a) zawartość azotu (N) całkowitego, co najmniej 0.80 % (m/m), b) zawartość fosforu w przeliczeniu na P2O5, co najmniej 0.50 0 % (m/m) c) zawartość substancji organicznej w suchej masie, co najmniej 50 %(m/m), d) postać stały, bezpostaciowy. Badania środka poprawiającego właściwość gleby, na który chce się uzyskać zezwolenie na wprowadzenie do obrotu, przeprowadza się na podstawie dostarczonych próbek, a w czasie kiedy skarżąca występowała o uzyskanie decyzji zezwalającej jej na wprowadzanie środka poprawiającego właściwość gleby ERDE do obrotu, próbki te zostały wyprodukowane w oparciu o osad ściekowy z komunalnej oczyszczalni ścieków Przedsiębiorstwo Wodociągowe i Kanalizacji w Piasecznie. Próbki te zawierały od 15 do 35% wagowych suchej masy osadu. Składniki strukturotwórcze jak słoma stanowiły minimum 20 % masy kompostowej. Stąd, o ile prawodawca wprost nie zakazał pozyskiwania osadu ściekowego wykorzystywanego do produkcji środka poprawiającego właściwość gleby z innych oczyszczalni, to właśnie z uwagi na fakt różnorodności parametrów fizycznych i chemicznych osadów ściekowych w zależności od miejsca ich zagospodarowania, nie jest dopuszczalna zmiana pochodzenie osadu ściekowego, z którego jest produkowany środek poprawiający właściwość gleby, zadeklarowana w konkretnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wprowadzenie środka do obrotu. Zmiana taka skutkuje bowiem zmianą surowca, jak i zazwyczaj zmianą jego składu, uprawniającą organ do cofnięcia zezwolenia, na podstawie art. 7 ust. 2a u.n.i.n.. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż nastąpiła zarówno zmiana składu, jak i zmiana surowca produkowanego przez skarżącą środka poprawiającego właściwość gleby, poprzez użycie do jego produkcji osadów ściekowych z innych oczyszczalni, niż ta zadeklarowana w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu. Należy przy tym zauważyć, że na potrzeby zastosowania przez organ art. 7 ust. 2a u.n.i.n. nie ma znaczenia, czy wykorzystywany przez skarżącą osad ściekowy spełniał normy określone w przepisach. Wystarczające jest bowiem wykazanie, że doszło do zmiany składu lub surowca wykorzystywanego do produkcji środka poprawiającego właściwość gleby, które to zostały zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka poprawiającego właściwość gleby. Gdyby z kolei doszło do naruszenia wymagań jakościowych określonych w pozwoleniu albo zostałoby ujawnione, że środek poprawiający właściwość gleby zagraża zdrowiu ludzi lub zwierząt lub środowisku, lub został wytworzony z produktów nie spełniających wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2 u.n.i.n., to wówczas organ byłby wówczas zobligowany do cofnięcia zezwolenia na podstawie ust. 2 art. 7 u.n.i.n., a nie tylko uprawniony do wydania takiego aktu administracyjnego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił zarówno wykładnię przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, dokonaną przez organ, jak i sposób ich zastosowania. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w pkt 2.a i 2.b petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów natury procesowej zawartych w skardze skarżącej spółki należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione. Pierwszy zarzut o charakterze procesowym przedstawiony w pkt 1.a. petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 polegające na niedokonaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceny dowodu z dokumentu urzędowego tj. opinii uzupełniającej Instytutu Ochrony Środowiska - Państwowego Instytutu Badawczego z 29.09.2020 r. Należy zauważyć, że wskazana opinia została sporządzona już po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy stan faktyczny podlegający ustaleniu przez organ dotyczył lat 2015–2018. Z tego względu dokument ten pozostaje irrelewantny dla oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. Dodatkowo w ramach wskazanego zarzutu skarżąca wskazała na fakt nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego z uwagi na brak wykazania, że doszło do dokonania zmiany składu oraz zmiany surowca stosowanego do produkcji środka ERDE. Zarzut ten został powiązany z rażącym naruszeniem art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo ustalił, w obszernym materiale dowodowym, zarówno zmianę składu, jak i zmianę surowica, przy czym sama zmiana surowca w ogóle nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, skoro sama skarżąca nie kwestionowała, że pobierała osad ściekowy służący do produkcji środka ERDE z różnych oczyszczalni, a samo stwierdzenie zmiany surowca jest wystarczające do zastosowania art. 7 ust. 2a u.n.i.n. Z kolei zmiana składu została wykazana zarówno na podstawie dokumentacji opracowanej przez skarżącą - zbiorczego zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów oraz zbiorczego zestawienia danych o komunalnych osadach ściekowych, jak i z dokumentacji przekazanej przez Marszałka Województwa Lubuskiego. Co do kwestii naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., to zgodnie z powołanym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że powołanie biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, również w przypadku, gdy w sprawie pojawia się zagadnienie wymagające wiadomości specjalnych. Granice korzystania z tej swobody wyznacza zasada prawdy obiektywnej, gdyż to z tej zasady wypływa obowiązek podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Do naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy doszłoby zatem wówczas, gdyby ze względu na stopień skomplikowania danej sprawy do jej prawidłowego załatwienia niezbędna okazała się tego rodzaju wiedza ekspercka, którą organ nie dysponuje, a jednocześnie zaniechałby powołania biegłego na daną okoliczność. Oceny co do niezbędności tego dowodu w postępowaniu dokonuje organ administracji publicznej, uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania, a także kwalifikacje własnego zasobu kadrowego (Wyrok NSA z 4.03.2026 r., I OSK 323/25, LEX nr 4040524). W niniejszej sprawie trafnie organ uznał, że nie było potrzeby zaciągania opinii biegłego, ponieważ fakt zmiany surowca oraz zmiany składu środka poprawiającego właściwość gleby został w sposób jasny wykazany za pomocą załączonych do akt dokumentów zarówno urzędowych, jak i prywatnych. Nie doszło również do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Powszechnie w judykaturze wskazuje się, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne co do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny". Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał miejsca. Przepis art. 7 ust. 2a u.n.i.n. ma bowiem jasną konstrukcję, która prawidłowo pozwoliła organowi na jego zastosowanie. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. "O ile zatem stwierdzenie istnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 24 § 1 jest wystarczającą przyczyną wyłączenia pracownika z mocy prawa, a zatem nie jest konieczne wykazanie, że istnienie takiej przyczyny rzeczywiście spowodowało stronniczość pracownika przy rozpatrywaniu sprawy, o tyle wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 24). W niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek materiału dowodowego, który choćby poszlakowo uprawdopodobniał, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika organu, który uczestniczył w prowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 6 października 2021 r. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie jest jasne, w oparciu o samą analizę treści KRS spółki EKO-MARK, której udziałowcem był wskazany pracownik oraz jego żona, czy spółka ta zajmuje się również obrotem środkami polepszającymi właściwości gleby, ewentualnie, czy pozostawania przez tę spółkę w relacji konkurencyjnej do skarżącej nie należałoby wywodzić z innych przesłanek. Z kolei organ w swojej odpowiedzi na skargę kasacyjna podał, że wskazany pracownik został wykreślony jako prezes zarządu spółki EKO-MARK 28 listopada 2017 r. Ponadto organ wskazał, że wskazana spółka wprowadza do obrotu nawóz mineralny, który nie jest produktem konkurencyjnym w odniesieniu do środka poprawiającego właściwości gleby produkowanego przez skarżącą. Skarżąca nie uprawdopodobniła ani istnienia stosunku konkurencji pomiędzy wskazanymi produktami, ani istnienia związku pracownika prowadzącego sprawę ze spółką EKO-MARK w toku postępowania administracyjnego. Tym samym nie uwiarygodniła okoliczności mogących wywoływać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. Natomiast z urzędu pracownik ten nie uczestniczył już w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one nieuzasadnione. W pierwszym rzędzie za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji MRiRW. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zastosowany przez organ środek w postaci cofnięcia zezwolenia na wprowadzanie do obrotu jest zbyt daleko idący i uciążliwy, w sytuacji gdy na chwilę wydawania decyzji skarżąca dysponowała wydanymi przez uprawnione jednostki badawcze opiniami, które potwierdzały, iż środek pn. ERDE nie stwarzał zagrożenia dla środowiska, a zatem skarżąca podjęła czynności realnie wpływające na ograniczenie negatywnych skutków działania, które organ przyjął za przesłankę cofnięcia pozwolenia. Należy w tym miejscu przypomnieć, że przedmiotem postępowania jest cofnięcie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby z uwagi na ujawnienie, że doszło do zmiany składu lub surowca wykorzystywanego do jego produkcji. Z puntu widzenia prowadzone postępowania nie ma więc znaczenia, czy faktycznie produkt ten stwarza zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska. Wprawdzie przesłanka zagrożenia dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska jest badana w ramach wydawania decyzji w sprawie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu, tym niemniej art. 7 u.n.i.n. różnicuje następnie postępowania prowadzone przez właściwy organ w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że obligatoryjnej cofnięcie zezwolenia następuje w sytuacji, gdy: 1) nie są przestrzegane wymagania jakościowe określone w pozwoleniu albo 2) zostanie ujawnione, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin zagrażają zdrowiu ludzi lub zwierząt lub środowisku, albo 3) zostanie ujawnione, że nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych lub zawierają w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne, nie spełniają wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2. Z kolei ust. 2a art. 7 u.n.i.n. daje organowi kompetencje do cofnięcia, w drodze decyzji, pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.n.i.n., jeżeli zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do jego produkcji w porównaniu z danymi zadeklarowanymi w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na jego wprowadzenie do obrotu. Do wydania więc decyzji w trybie określonym w art. 7 ust. 2a u.n.i.n. wystarczająca jest sama zmiana składu lub surowca wykorzystywanego do produkcji organicznego środka poprawiającego właściwości gleby, a jako bazę porównawczą bierze się pod uwagę to, co zostało zadeklarowane przez samego wnioskodawcę. Na gruncie bowiem ustawy o nawozach i nawożeniu producent powinien produkować organiczny środek poprawiający właściwości gleby z tych samych składników i surowców, które były podstawą do wydania stosownego zezwolenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców powołał się jednocześnie na art. 38 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1009 z 5 czerwca 2019 r. ustanawiające przepisy dotyczące udostępniania na rynku produktów nawozowych UE, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 i (WE) nr 1107/2009 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 2003/2003 (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 170, str. 1 z późn. zm., dalej: rozporządzenie 2019/1009), wskazując na naruszenie przez organ oraz kontrolujący go Sąd I instancji zasady proporcjonalności przy wydawaniu decyzji o cofnięciu zezwolenia na wprowadzanie do obrotu. Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego wskazany przepis nie ma znaczenia dla rozstrzyganej sprawy przede wszystkim z uwagi na fakt, że samo rozporządzenie stosuje się dopiero od 16 lipca 2022 r., a więc nie obowiązywało ono w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazany przepis ma znaczenie jedynie dla procedury postępowania na poziomie krajowym w przypadku produktów nawozowych UE stanowiących zagrożenie dla zdrowia ludzi, zwierząt lub roślin, dla bezpieczeństwa lub dla środowiska. Wprawdzie zgodnie z powołanym rozporządzeniem 2019/1009 polepszacz gleby jest produktem nawozowym UE, którego funkcja polega na utrzymaniu, poprawie lub ochronie właściwości fizycznych lub chemicznych, struktury lub aktywności biologicznej gleby, do której jest dodawany, tym niemniej przedmiotem procedury administracyjnej w niniejszej sprawie jest zmiana składu lub surowca wykorzystywana do produkcji środka poprawiającego właściwość gleby. Kolejny zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców odnosi się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1, art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że wskazane w zarzucie przepisy zostały ze sobą powiązane, stąd zostały postawione w kontekście naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a którego naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył, zwłaszcza że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie Sądu I instancji wskazanego przepisu. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wiążąc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. (zob. Wyrok NSA z 11.01.2024 r., II GSK 1055/23, LEX nr 3702361). Z tego też względu stanowisko Sądu I instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z kolei autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 8 § 1, art. 80 k.p.a., co stanowi niedopuszczalne kwestionowanie stanu faktycznego ustalonego przez organ, a następnie skontrolowanego przez Sąd I instancji. Z tych wszystkich względów skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegają oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).