II GSK 4999/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. G. P. G.-S. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2912/15 w sprawie ze skargi O. G. P. G.-S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrada rzecz O. G. P. G.-S. S.A. z siedzibą w W. 1.340 (jeden tysiąc trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił w całości skargę O. G. P. G.-S. S.A. w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: skarżącą spółka wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr S-8 z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzani drogami lub potrzebami ruchu drogowego drogi krajowej nr S-8 k/m B. (w km [...], w poprzek drogi i strona praw) w zakresie zajęcia pasa drogowego na czas prowadzenia robót - A I umieszczenia urządzenia infrastruktury w pasie drogowym (opłaty roczne) - B. Kierownik Rejonu w O. Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej zgodnie z wnioskiem oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w wyniku wniesionego odwołania, uchylił wymienioną decyzję w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót i w tym zakresie orzekł o nieodpłatnym zajęciu pasa drogowego terenu na czas realizacji inwestycji. W motywach organ wskazał, że skarżąca, realizuje zadania pn.: "Budowa gazociągu w/c [...] na odcinku węzeł G. - węzeł K." w ramach budowy gazociągu granica RP (L.) –T. – R. – G. – W. wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa dolnośląskiego i zadanie to objęte jest ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r., - o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skropionego gazu ziemnego w Ś. (t.j. Dz.U. z 2014 roku, poz. 1501, dalej: ustawa o terminalu, specustawa). Zdaniem organu, z treści art. 25 tej ustawy wynika, że w przypadku gdy inwestycja w zakresie terminalu wymaga przejścia przez tereny wód płynących, dróg publicznych, bądź tereny linii kolejowej, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji inwestycji. Opisana sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. W ocenie organu ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w przedmiotowej sprawie nie było zasadne. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, podkreślił w pierwszej kolejności, że skarżąca spółka odwołała się od decyzji z dnia [...] maja 2015 r., w zakresie punktu 2 – opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wobec tego Sąd uznał, że wymienione rozstrzygnięcie w części nieobjętej odwołaniem stało się decyzją ostateczną i jako takie nie było poddane ocenie przez organ. Sąd I instancji za słuszne uznał stanowisko organu, że samo zajęcie pasa drogowego w celu realizowania inwestycji było, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o terminalu, nieodpłatne. W ocenie Sądu rację miał organ twierdząc, że pozostawienie urządzenia w pasie drogowym wiąże się z ponoszeniem opłat wynikających z art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych. Ustawa dotycząca terminalu w Ś. nie daje zarządcy drogi prawa do odstąpienia od opłaty w związku z pozostawieniem urządzenia w pasie drogowym. Zdaniem Sądu ustawa o terminalu w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. nie daje inwestorowi, ani też organowi prawa, aby mocą decyzji organ mógł zmienić, poprawić ustawę i dokonać zmiany własność drogi należącej do Skarbu Państwa. Zasadnie wobec tego stwierdzono, że skarżąca nie posiada tytuł prawnego do nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że organ wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, zaś stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. W podstawie prawnej wyroku Sąd podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). O. G. P. G.-S. S.A. w W., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w granicach sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że: - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r., nr 23/2015/06 dotyczył całej sprawy, a nie – jak nieprawidłowo ustalił Sąd I instancji – rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 tej decyzji; - pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a wezwał skarżącego do sprecyzowania treści zawartego we wniosku żądania, a skarżący w odpowiedzi na to wezwanie wskazał, że wniosek jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z przepisami art. 127 § 3 k.p.a., w którym wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] maja 2015 r., nr [...] i uchylenie tej decyzji w zakresie pkt 2, 3, 4, 5 i 6; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że: - w dniu 12 listopada 2013 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś., na mocy której – zgodnie z treścią art. 24 specustawy – ograniczony został sposób korzystania, między innymi z działki nr [...], położonej w obrębie B. [[...]], gmina D. będącej przedmiotem skarżonej decyzji, na cele założenia i przeprowadzenia gazociągu [...] na docinku węzeł G. – węzeł K. oraz dalszej jego eksploatacji; - w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie B. [[...]], gmina D., wpisane zostało uprawnienie posadowienia i korzystania z nieruchomości w zakresie gazociągu [...] G. – K., a tym samym należy uznać, że skarżąca – wbrew twierdzeniom organu - posiada tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położona w obrębie B. [[...]], gmina D.. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wskazać trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.) rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny NSA mogą być więc jedynie zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie w skargę kasacyjną oparto jedynie na naruszeniu przepisów postępowania wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji art.134 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a w powiązaniu z art. 7, 75, 77 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie stawiając te zarzuty nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo zebrano i rozpoznano (w sposób wyczerpujący) materiał dowodowy zebrany w sprawie, co doprowadziło Sąd I instancji do rozpoznania skargi w nieprawidłowym zakresie. Po pierwsze rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka, iż doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w granicach sprawy. Przypomnieć należy, iż art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Jak podkreśliła skarżąca kasacyjnie Spółka – decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. (znak: [...] – wydana po rozpoznaniu wniesionego w imieniu O. G. P. G.-S. S.A. wniosku z dnia 21 maja 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r. (nr : [...]) w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, tj.: pkt 2 i pkt 4a i w tym zakresie orzekł o nieodpłatnym zajęciu pasa drogowego terenu na czas realizacji inwestycji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. To oznacza, iż organ ten rozpoznał całą sprawę i uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna w zakresie punktu 2 i 4a zasługuje na uchylenie, a w pozostałej części winna być utrzymana w mocy. Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie Spółka, iż przysługiwało jej prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od całego rozstrzygnięcia, tj. zarówno w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i w zakresie utrzymania jej w mocy. Skoro w skardze do Sądu I instancji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję oraz o uchylenie w całości decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r. – Sąd I instancji winien był, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., objąć kontrolą co do zgodności z prawem obie decyzje pierwszoinstancyjną i drugoinstancyjną w całości, a nie przyjąć, iż przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. "w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót." (s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Za zasadny uznał także Naczelny Sąd Administracyjny zarzut pomieszczony w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że: 1) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] dotyczył całej sprawy, a nie – jak nieprawidłowo ustalił Sąd I instancji – rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 tej decyzji. Dowodem na to jest fakt, iż pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a wezwał skarżącego do sprecyzowania treści zawartego we wniosku żądania, a skarżący w odpowiedzi na to wezwanie wskazał, że wniosek jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z przepisami art. 127 § 3 k.p.a., w którym wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] maja 2015 r., nr [...] i uchylenie tej decyzji w zakresie pkt 2, 3, 4, 5 i 6. Znajduje także uzasadnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że w dniu [...] listopada 2013 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś., na mocy której – zgodnie z treścią art. 24 specustawy – ograniczony został sposób korzystania, między innymi z działki nr [...], położonej w obrębie B. [[...]], gmina D. będącej przedmiotem skarżonej decyzji, na cele założenia i przeprowadzenia gazociągu [...] na docinku węzeł G. – węzeł K. oraz dalszej jego eksploatacji oraz faktu, iż w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie B. [[...]], gmina D., wpisane zostało uprawnienie posadowienia i korzystania z nieruchomości w zakresie gazociągu [...] G. – K. przez skarżącą Spółkę, w tym zakresie, iż Sąd I instancji w ogóle nie ocenił znajdującego się w aktach sprawy tego materiału dowodowego i tym samym w nie rozpoznał sprawy wnikliwie i w jej granicach. Nie można uznać za wnikliwe rozpatrzenie tych faktów lakoniczne stwierdzenie Sądu I instancji na s. 4 uzasadnienia wyroku, iż: "Zasadnie stwierdzono, że Skarżący nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości." Ten fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA usuwa się zatem spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ ta kwestia w istocie nie została rozpatrzona przez Sąd I instancji, a przynajmniej brak jest na to rozważań w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.