II GSK 498/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1430/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] lutego 2016 r. nr bez numeru w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji oraz sprawdzania tachografów cyfrowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Miar 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1430/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] lutego 2016 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji oraz sprawdzania tachografów cyfrowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. w B., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 13 ust. 2 pkt 2 wykładnię ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 891; zwaną dalej: ustawą o tachografach) poprzez błędną poprzez przyjęcie, że: - dopuszczenie do użytkowania wadliwych tachografów cyfrowych stanowi rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu skarżącą Spółkę, podczas gdy czujniki ruchu zostały zmanipulowane przez użytkownika po zainstalowania tachografu przez warsztat oraz drugi niezależny sygnał ruchu został włączony przy użyciu karty warsztatowej; - zainstalowania fabrycznie nowego tachografu cyfrowego w pojeździe o nr rej. [...] Bez drugiego niezależnego sygnału ruchu stanowi rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu skarżącą Spółkę, podczas gdy warsztat nie miał wpływu na budowę tachografu wymienionego w ramach naprawy gwarancyjnej, której producentem była Spółka B., stąd warsztatowi nie można przypisać winy, gdyż to producent winien ponieść odpowiedzialność za wprowadzenie do obrotu handlowego tachografu, który nie spełniał wymogów dwóch niezależnych sygnałów ruchu, który to obowiązek wprowadziły wymogi nowego rozporządzenia; - zainstalowany tachograf działał wadliwie czy też był niesprawny podczas gdy warsztat zainstalował nowy tachograf w ramach wymiany gwarancyjnej w miejsce niesprawnego tachografu; b) art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o tachografach cyfrowych poprzez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia warunków prowadzenia warsztatu co uzasadnia wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia a prowadzenie warsztatu, o którym mowa w tym przepisie; c) tiret 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnej wykładni art. 13 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 4 ustawy o tachografach, gdyż rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), jako warunek regulacji prawa krajowego w zakresie prowadzenia i kontroli warsztatu wymienia jedynie określenie minimalnych wymogów dotyczących ich wiarygodności oraz ich zatwierdzania i audytowania bez sankcji cofnięcia zezwolenia; d) art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie wolności gospodarczej Spółki, poprzez cofnięcie zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym, aktywacji, napraw oraz sprawdzenia pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002, co doprowadziło do niedozwolonej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 pkt 4 oraz art. 13 ust. 2 pkt 2 o systemie tachografów cyfrowych. 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 ustawy nowelizującej z 20 listopada 1999 r. w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i pkt 1 wyroku TK poprzez przyjęcie odmiennej niż wynikająca z wyroku NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3755/17 interpretacji, dotyczącej naruszenia wykładni art. 13 ust. 2 pkt 2 i art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o tachografach, pominięcie wytycznych NSA, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany interpretacją poruszonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Nie jest trafiony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 ustawy nowelizującej z 20 listopada 1999 r. w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i pkt 1 wyroku TK poprzez przyjęcie odmiennej niż wynikająca z wyroku NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3755/17 interpretacji, dotyczącej naruszenia wykładni art. 13 ust. 2 pkt 2 i art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o tachografach, pominięcie wytycznych NSA, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku. Po pierwsze w samym zarzucie oraz uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano wyraźnie do naruszenia pkt 1 jakiego wyroku TK odnosi się kasator w tym zarzucie. Taki styl pisania skargi kasacyjnej powoduje konieczność domyślania się przez Naczelny Sąd Administracyjny, która część zarzutów wskazuje na naruszenie określonej normy prawnej oraz jakie jest ich uzasadnienie i w którym miejscu skargi kasacyjnej się ono znajduje. Niesie to za sobą nie tylko ryzyko dla strony wnoszącej skargę kasacyjną niewłaściwego odczytania argumentacji zawartej w tak napisanej skardze kasacyjnej, lecz powoduje wręcz niemożność przeprowadzenia w ogóle kontroli kasacyjnej. Poza tym nieprawidłowo wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 153 zamiast art. 190 p.p.s.a., co czyni zarzut ten chybionym. Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy bowiem związania – oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu – organu oraz tego sądu, który orzeczenie to wydał. Chodzi więc o sytuację, w której sprawa, po uchyleniu decyzji (lub innego aktu) przez Sąd i ponownym jej rozpoznaniu przez organ administracji, ponownie trafia na wokandę tego samego Sądu. Z kolei w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 190 p.p.s.a., Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez NSA, w wyroku uchylającym wcześniejsze orzeczenie tego Sądu. Innymi słowy, art. 153 p.p.s.a dotyczy związania Sądu swoim własnym, wcześniejszym orzeczeniem wydanym w danej sprawie, a art. 190 p.p.s.a, dotyczy związania wyrokiem Sądu II instancji. Brak powołania się przez autora skargi kasacyjnej na naruszenie art. 190 p.p.s.a, czy to w podstawach skargi kasacyjnej, czy chociażby w jej uzasadnieniu (w uzasadnieniu jest cytat, w którym powołano ten przepis ale nie zarzucono jego naruszenia), uniemożliwia kontrolę wyroku Sądu I instancji w tym właśnie zakresie. Odnosząc się mimo to w tym kontekście do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o tachografach, a także tiret 15 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 4 ww. ustawy należy zauważyć, iż WSA nie naruszył wytycznych wskazanych w powoływanym wyroku NSA. Przypomnieć zatem należy, co stanowiło powód uchylenia pierwszego wyroku WSA z dnia 3 sierpnia 2017 r. (VI SA/Wa 1785/16) i jakie wskazówki NSA zawarł w uzasadnieniu wyroku przekazując sprawę WSA do ponownego rozpoznania. Otóż powodem uchylenia przez NSA ww. wskazanego wyroku WSA było naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, czyli przez to, że WSA uznał, iż opisany stan faktyczny nie może usprawiedliwiać zastosowania sankcji z art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o tachografach, bowiem sprzeciwia się temu funkcjonalna wykładnia tej normy oraz prokonstytucyjna wykładnia art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o tachografach, ale jednocześnie "Nie dokonał jednak wskazanej wykładni, nie przytaczając przy tym argumentacji na poparcie braku podstaw do zastosowania sankcji określonej w w/w przepisie, w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy". Jednocześnie NSA stwierdził, że Sąd I instancji wskazał również, iż organy nie wykazały w toku prowadzonego postępowania, że wykazane w toku kontroli nieprawidłowości dotyczące dwóch tachografów, były wynikiem niewłaściwego postępowania Skarżącej, a więc oparł swój wyrok również na naruszeniu przepisów postępowania, czego w podstawie prawnej wyroku nie wskazał, a na poparcie takiego wywodu argumentował, iż organ nie wykluczył, że w przypadku w/w pojazdów, czujniki ruchu zostały zmanipulowane, po dokonaniu czynności przez Skarżącą, a w przypadku pojazdu nr rej. [...], niezależny sygnał ruchu (IMS) został w pojeździe wyłączony przy użyciu karty warsztatowej nienależącej do techników Skarżącej. Natomiast jak podkreślił NSA, przedmiotem "dociekań organów, jak zasadnie wskazał Prezes GUM, nie były jednakże okoliczności związane z wyłączeniem sygnału ruchu (IMS), ale to, że po dokonanej kalibracji w dniu [...] lutego 2014 r., w pojeździe nr rej. [...], w/w funkcja rejestracji niezależnego sygnału ruchu nie została włączona". Ponadto NSA zgodził się z organem, że mimo, iż Sąd I instancji, w stosunku do uchybienia polegającego na dopuszczeniu do użytkowania tachografu cyfrowego w pojeździe nr rej. [...], w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ nie wykazał, że stwierdzone uchybienie nosiło znamiona rażącego naruszenia warunków prowadzenia warsztatu, to powołując się w tej mierze jedynie na wyjaśnienia Skarżącej i spółki C., przedstawiciela B. - nie wskazał na treść tych wyjaśnień i nie zawarł argumentacji która wskazywałaby, iż treść tych wyjaśnień przemawia za uznaniem, że naruszenie nie było rażące. NSA zwrócił uwagę również na to, że w uchylonym wyroku nie odniesiono się "również do ustaleń poczynionych w toku postępowania przed organem. W toku postępowania ustalono bowiem, iż to, że ten typ tachografu nie spełniał wymagań rozporządzenia Komisji (UE) 1266/2009, a więc nie posiadał funkcji drugiego niezależnego sygnału ruchu (IMS), można było ustalić na podstawie informacji serwisowej pobranej ze stron producenta czujnika ruchu oraz wydruku danych technicznych z tegoż tachografu". NSA we wskazanym orzeczeniu podkreślił, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co pozbawiało go możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku. Z powyższego wynika, że WSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy przede wszystkim winien dokonać wykładni art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o tachografach, przytaczając stosowną argumentację w kwestii podstaw do zastosowania albo braku zastosowania sankcji określonej w ww. przepisie, w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo WSA miał wskazać i wyjaśnić, jakie wyjaśnienia Skarżącej i spółki C., przedstawiciela B. ewentualnie przemawiają za uznaniem, że naruszenie przepisów przez skarżącą nie było rażące. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponownie rozpoznając skargę spółki, WSA wszystkie wytyczne wyroku NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3755/17, wykonał. Wskazał bowiem, że rację ma organ administracji, iż ustawodawca jasno określił warunki na jakich może dojść do cofnięcia zezwolenia na prowadzenia warsztatu. Zdaniem WSA, może to nastąpić w sytuacji gdy podmiot prowadzący warsztat rażąco naruszył warunki prowadzenia warsztatu, przy czym ocena, czy doszło do rażącego naruszenia tych warunków nie została pozostawiona uznaniowej rozwadze organu administracji publicznej, ale została dookreślona w postanowieniu art. 13 ust. 2 powołanej ustawy i może to nastąpić m.in. poprzez dopuszczenie do użytkowania wadliwie działającego lub niesprawnego tachografu (art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o tachografach). WSA słusznie przy tym przyznał rację organowi, że na skutek tak sformułowanych dyspozycji omawianych przepisów prawa do cofnięcia zezwolenia może dojść nawet przy jednorazowym dopuszczeniu do użytkowania wadliwie działającego lub niesprawnego tachografu. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że nie zostały przewidziane okoliczności egzoneracyjne, które pozwalałyby uchylić się przez prowadzącego warsztat od skutku w postaci cofnięcia zezwolenia np. z uwagi na zaistnienie naruszenia wspomnianego w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o tachografach wskutek przeoczenia czy błędu pracownika warsztatu. W sytuacji, gdy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji znalazł się przepis art. 13 ust. 1 pkt 4 oraz art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o tachografach, kontrola zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia musi sprowadzać się do oceny, czy przy prawidłowo, zgodnie z wymogami przepisów postępowania administracyjnego, ustalonym stanie faktycznym, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i był uprawniony do ich zastosowania do tak ustalonych okoliczności sprawy. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko Prezesa GUM, że "nawet, jeśli było tak, jak twierdzi pełnomocnik skarżącej spółki, że w przypadku obu pojazdów, czujniki ruchu zostały zmanipulowane po dokonaniu czynności przez Spółkę, jak też drugi niezależny sygnał ruchu (EMS) w pojeździe o nr rej. [...] został wyłączony przy użyciu karty warsztatowej nienależącej do techników warsztatu zatrudnionych w Spółce, to nie zmienia to faktu, że dopuszczając do użytkowania tachograf cyfrowy w pojeździe o nr rej. [...] bez drugiego niezależnego sygnału ruchu (IMS) doszło do rażącego naruszenia warunków prowadzenia warsztatu". Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA, że o ile bowiem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych Sąd nie może zweryfikować prawidłowości ustalenia Prezesa GUM co do wyłączenia przez Skarżącą funkcji niezależnego sygnału ruchu (IMS) w tachografie zainstalowanym w pojeździe o nr rej [...], czy też naruszenia przez Skarżącą na skutek dokonanych manipulacji wymagań dla przedmiotowych tachografów w zakresie ich konstrukcji i funkcjonalności, to nie może budzić wątpliwości fakt, że Strona dopuściła do użytkowania w pojeździe o nr rej [...] wadliwy tachograf, niespełniający wymagań wynikających z rozporządzenia 1360/2002 po dostosowaniu go do postępu technicznego mocą rozporządzenia 1266/2009. Reasumując, WSA w zaskarżonym wyroku zastosował się do wskazań NSA zawartych w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3755/17 stosowanie do art. 190 p.p.s.a., uzasadniając zaskarżony wyrok z zachowaniem wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczące naruszeń przepisów postępowania okazały się chybione. Jednocześnie zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie podniósł innych zarzutów postępowania – w zakresie przyjętych ustaleń faktycznych w sprawie. W konsekwencji skarżący kasacyjnie nie podważył przyjętego do rozpoznania sprawy przez WSA stanu faktycznego sprawy. Jak już podnoszono, w ocenie NSA, nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji tiret 15 nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 60, str. 1 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, co zdaniem Kasatora doprowadziło do błędnej wykładni art. 13 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 4 ustawy o tachografach, gdyż Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), jako warunek regulacji prawa krajowego w zakresie prowadzenia i kontroli warsztatu wymienia i jedynie określa minimalne wymogi dotyczące ich wiarygodności oraz ich zatwierdzania i audytowania bez sankcji cofnięcia zezwolenia. Zarzut ten jest niewątpliwie bezzasadny o czym świadczy już treść powoływanego w nim przepisu rozporządzenia wskazującego, iż instalatorzy i warsztaty odgrywają istotną rolę w bezpieczeństwie tachografów, a "Żaden z przepisów niniejszego rozporządzenia nie zabrania państwom członkowskim dokonywać kontroli i certyfikacji, przy zastosowaniu procedur określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008, pod warunkiem spełnienia kryteriów minimalnych zawartych w niniejszym rozporządzeniu". Omawiany przepis nie wyklucza zatem stosowania sankcji cofnięcia zezwolenia, a jedynie nakazuje spełnienie kryteriów minimalnych zawartych w omawianym rozporządzeniu, co oznacza, iż wymogi wprowadzone przez Państwo Członkowskie względem instalatorów i warsztatów mogą być wyższe niż określone w rozporządzeniu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu ograniczenia wolności gospodarczej Spółki, poprzez cofnięcie zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym, aktywacji, napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji nr 1360/2002, co doprowadziło do niedozwolonej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 pkt 4 oraz art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o tachografach, a więc niezgodności z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą wolności działalności gospodarczej, należy przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 27 lutego 2014 r. w sprawie sygn. akt: P 31/13 (OTK-A 2014/2/16) w którym Trybunał przypomina, że wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, iż gwarantowana w art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt: U 7/00; z 7 maja 2001 r., sygn. akt: K 19/00 oraz z 2 grudnia 2002 r., sygn. akt: SK 20/01). Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Trzeba też przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego został wyrażony pogląd, że art. 22 Konstytucji reguluje wprost w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał wyjaśnił, że jeżeli uznać, iż wolność działalności gospodarczej należy do konstytucyjnych praw i wolności jednostki, to art. 22 Konstytucji, stanowiąc lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącza jego stosowanie jako adekwatnego wzorca kontroli ustawowych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Trybunał dopuścił również przyjęcie, że, z jednej strony, każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli "ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Uznał przy tym, że "patrząc z drugiej strony, stwierdzić należy, że w zakresie «ważnego interesu publicznego» mieszczą się również wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji". W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest, przynajmniej patrząc pod kątem materialnych podstaw (przesłanek) ograniczeń, szerszy od zakresu dopuszczalnych ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt: SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33; z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt: SK 35/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 2). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzone w art. 13 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o tachografach odstępstwo od zasady swobody działalności gospodarczej wynikającej z art. 20 Konstytucji RP jest dopuszczalne w świetle art. 22 Konstytucji RP, podyktowane jest ochroną ważnego interesu publicznego, za jaki uznać należy bezpieczeństwo ruchu na drogach i związaną z tym ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Celem bowiem przepisów dotyczących obowiązku stosowania tachografów jest niewątpliwie poprawa stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego. To zaś niewątpliwie może doznać uszczerbku na wskutek nieprawidłowo działających tachografów, które nie wykluczają możliwości sfałszowania lub zmiany danych dotyczących czasu prowadzenia pojazdu. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).