II GSK 481/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2261/22 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2018 r. nr KOC 3000/Dr/17 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od "S." Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 2505 (dwa tysiące pięćset pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 28 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2261/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi "S," Sp. z o.o. w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 stycznia 2018 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 5 kwietnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniach 20 listopada 2016 r. – 9 lutego 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie przeprowadził szereg kontroli pasa drogowego [...]. W protokołach kontroli z 20 listopada 2016 r., 22 grudnia 2016 r. i 27 stycznia 2017 r. wskazano na funkcjonowanie na fasadzie budynku przy [...] reklamy "odchylonej nad pas drogowy". W protokole z kontroli z 27 stycznia 2017 r. wskazano, że jest to reklama należąca do "S." Spółki z o.o. w W. (dalej "skarżąca") i ma powierzchnię 17,35 m². Decyzją z 5 kwietnia 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w dniach 20 listopada 2016 r. – 9 lutego 2017 r. przez umieszczenie w nim reklamy o określonej treści o powierzchni 17,35 m² bez zezwolenia zarządcy drogi, a także ustalił wysokość tej kary na 46 949,10 zł (24 047,10 zł za 2016 r. i 22 902 zł za 2017 r.). Decyzją z 18 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy powyższą decyzję. SKO uznało, że "kwestia granic pasa drogowego została prawidłowo ustalona przez organ pierwszej instancji za pomocą wykonania wydruku z elektronicznej mapy terenu oraz wydruku ze zdjęcia lotniczego, na których oznaczono lokalizację tablicy reklamowej". W ocenie SKO, z obydwu dokumentów jasno wynikało, że granica działki drogowej – [...] po stronie północnej pokrywała się z zewnętrznym obrysem budynków [...], a skoro granica działek przebiega po obrysie budynku, to każdy obiekt przymocowany do zewnętrznej elewacji budynku od ulicy znajdował się poza granicą działki budynkowej (działka nr ew. 21), a tym samym – w obrębie działki sąsiedniej, drogowej. SKO podkreśliło, że szczególnie z mapy elektronicznej terenu wynikało, że oznaczony kolorem zielonym trawnik w całości znajdował się w obrębie działki drogowej. Wyrokiem z 10 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 541/18, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził zwrot kosztów postepowania sądowego. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez SKO, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 141/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny prawne wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym wyroku nie miały jednoznacznych i kategorycznych twierdzeń, były nieczytelne, nieprecyzyjne i enigmatyczne, a ich wykonanie nawet jeśli nie było niemożliwe, to z całą pewnością było w wysokim stopniu utrudnione. WSA w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia, w jakim zakresie sporna reklama znajdowała się w pasie drogowym. Z fotografii wykonanych w trakcie kontroli pasa drogowego wynikało (choć bez pewności), że tablica reklamowa została zawieszona na budynku przy [...] w taki sposób, że jej część znajdowała się nad przylegającym do budynku gruntem pokrytym żywopłotem. Zdaniem WSA, na podstawie samych fotografii nie można było uznać, czy ten żywopłot jest np. umieszczaną w pasie drogowym zielenią przydrożną, o której mowa w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693; dalej "u.d.p.") i której umieszczenie w pasie drogowym powinno realizować cele określone w tym przepisie, czy też nie znajduje się już w pasie drogowym. Tymczasem w przypadku nakładania kary za delikt administracyjny nie może być żadnych wątpliwości odnośnie do spełnienia w danej sprawie znamion tego deliktu. Zdaniem Sądu, wiarygodnym dowodem na okoliczność umieszczenia reklamy w pasie drogowym może być w szczególności mapa zasadnicza w odpowiedniej skali, obejmująca odcinek usytuowania reklamy, sporządzona przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy. Taki dowód nie został przeprowadzony. Sąd uznał, że wymogu wyraźnego wskazania linii granicznych pasa drogowego i precyzyjnego zaznaczenia usytuowania spornej reklamy względem tych linii nie spełniały dowody zgromadzone w aktach administracyjnych i wskazane w uzasadnieniu decyzji, ale nawet wydruk z mapy zasadniczej sporządzony i złożony do akt już po wydaniu zaskarżonej decyzji (przy piśmie Zarządu Dróg Miejskich z 12 czerwca 2018 r.), na którym to wydruku (podpisanym przez inspektora Cezarego Polaka) zaznaczono flamastrem linię, wskazując, że jest to "pas drogowy". W konsekwencji Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a."). W sprawie nie dokonano bowiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego odnośnie do zasadniczej w sprawie okoliczności, jaką było pozostawanie spornej reklamy w pasie drogowym. Sąd uznał, że w pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji byłaby przedwczesna, bowiem – wobec nieustalenia w sposób wiarygodny zasadniczej w sprawie kwestii – nie było pewne, czy będą zachodziły podstawy do nałożenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez jego pominięcie prowadzące w konsekwencji do uznania przez Sąd, że granicę pasa drogowego [...] może stanowić inny obszar niż granica działki drogowej nr [...], podczas gdy w istocie granice pasa drogowego [...] wyznaczają granice wymienionej działki nr [...] jako obszaru jednorodnego pod względem prawnym i nie jest możliwe ustalenie innych granic pasa drogowego w tej lokalizacji; - naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie znajdowania się nośnika reklamowego S. sp. z o.o. w granicach pasa drogowego [...] w dniach 20 listopada 206 r. – 9 lutego 2017 r., podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków, potwierdzał zajęcia pasa drogowego i był wystarczający do wydania w stosunku do strony skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń oraz weryfikację tego, czy istotnie opisany w decyzji nośnik reklamowy znajduje się w pasie drogowym, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego oraz kolizję części nośnika reklamowego z tymi granicami; naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia pasa drogowego [...] w dniach 20 listopada 206 r. – 9 lutego 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi powinno skutkować oddaleniem skargi strony skarżącej na decyzję SKO z 18 stycznia 2018 r. nr KOC/3000/Dr/17. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej – jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podniesienie zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się natomiast z obowiązkiem wskazania przepisów, które miały zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braków postępowania dowodowego i konieczności przeprowadzenia dowodu z dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego oraz kolizję umieszczonej reklamy z tymi liniami, np. z mapy zasadniczej. Wskazany w ramach omawianego zarzutu wzorzec kontroli – przepis art. 7 k.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe zasady podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W opozycji do stanowiska Sądu pierwszej instancji trzeba stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazać w tym względzie należy, że oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, wydruku z elektronicznej mapy terenu oraz wydruku ze zdjęcia lotniczego, na których zaznaczono długopisem lokalizację tablicy reklamowej nie mogło być uznane za niewystarczające. Prawidłowość wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego potwierdził wydruk z mapy zasadniczej sporządzony i złożony do akt już po wydaniu zaskarżonej decyzji, na który zaznaczono flamastrem linię wskazującą pas drogowy. Zdaniem NSA nieuprawniony jest bowiem pogląd Sądu pierwszej instancji, jakoby w sprawie doszło nie niekompletności materiału dowodowego. Wobec tego nie wystąpiły wątpliwości co do przebiegu pasa drogowego, albowiem omawiana reklama usytuowana była na zewnętrznej ścianie budynku (elewacji), której płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości – a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Ustalenia organu co do usytuowania reklam w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego, wydruku z elektronicznej mapy terenu oraz wydruku ze zdjęcia lotniczego, jak też dokumentacji fotograficznej. Na mapie oznaczono przebieg pasa drogowego oraz posadowienie reklamy. W konsekwencji NSA uznał, że zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych – w tym również przeprowadzanie dowodu z oględzin – gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych. Ze wszystkich przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podniesione w pkt 1 – a w konsekwencji także pkt 3 – petitum skargi kasacyjnej. Nie jest natomiast zasadny, opary na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18). Z tych powodów zarzut ten nie mógł być uznany za uzasadniony. Wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania – w zakresie wskazanym wyżej – uznać należało, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rację miał przy tym organ, że granica pasa drogowego została ustalona w sposób zgodny z § 9 ust. 1 rozporządzenia i art. 4 pkt 1 u.d.p., co pominął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Granicę pasa drogowego [...], jak słusznie podniósł organ w skardze kasacyjnej, wyznaczały granice działki drogowej nr [...], które zostały ustalone na podstawie danych wynikających z zasobu geodezyjnego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił – na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.