II GSK 480/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2197/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2197/21 oddalił wniesioną przez A. S. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej GITD) z dnia 27 maja 2021 r., nr BP.502.180.2020.0155.PO15.2171 utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dna 27 lipca 2020 r. nakładającą na A. S. karę w wysokość 15 000 zł za wykonywanie po drodze publicznej przejazdu bez zezwolenia kategorii VII w wypadku przekroczenia nacisku na osie, rzeczywistej masy całkowitej oraz wymiarów pojazdu. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd orzekającego w sprawie organu odwoławczego. Stwierdził, że GITD prawidłowo zastosował art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, 2 i 4 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251, zwanej dalej p.r.d.) w zw. z art. 11 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 54) i art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 889), a także § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 2 i § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2016 r. poz. 2022). Jak ustalono w sprawie, w dniu 7 maja 2020 r. w miejscowości Piła na drodze krajowej nr 10 w imieniu A. S. kierujący K. K. wykonywał przejazd pojazdem członowym (trzyosiowy ciągnik samochodowy marki Man nr rej. [...] i trzyosiowa naczepa nr rej. [...]). Pojazdem przewożona była koparka. W trakcie kontroli (utrwalonej w protokole z dnia 7 maja 2020 r., nr WITD.DI.P.W.XV0531/41/20) stwierdzono przekroczenia: a) rzeczywistej masy całkowitej wynoszącej 49,5 t, przekroczenie o 9,5 t (o 23,75%), b) nacisku na grupie osi składającej się z trzech osi nienapędowych naczepy wynoszący 35 t, przekroczenie o 11 t (o 45,83%), c) długości pojazdu członowego wynoszącej 18,41 m, przekroczenie o 1,91 m (o 11,57%) oraz szerokości pojazdu wynoszącej 2,72 m, przekroczenie o 0,17 m (o 6,66%). Kierujący pojazdem legitymował się zezwoleniem kategorii V. W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy został zgromadzony prawidłowo; protokół kontroli, jako dokument urzędowy korzystał ze wzmocnionej mocy dowodowej w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. a samo ważenie pojazdu odbyło się za pomocą dopuszczonego do użytku w przepisanym trybie urządzenia pomiarowego, wagi SAW 10C/III. Wagi użyto zgodnie z jej instrukcją obsługi. Zezwolenie kategorii V nie przewiduje przekroczenia dopuszczalnego nacisku na potrójnej osi pojazdu, zatem na taki przejazd wymagane było zezwolenie kategorii VII, a jego brak skutkował nałożeniem kary w wysokości 15 000 zł. Już przekroczenie jednego parametru o więcej niż 20% skutkowało nałożeniem kary z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. W ocenie Sądu I instancji nie doszło do dwukrotnego ukarania za to samo naruszenie. Wprawdzie wskutek tej samej kontroli wydano w stosunku do skarżącego decyzję o ukaraniu na podstawie regulacji ustawy o transporcie drogowym, to jednak kara z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym ma zapobiegać nadmiernemu uszkadzaniu dróg oraz chroni bezpieczeństwo ruchu drogowego. Kary z tytułu regulacji o transporcie mają na celu zapewnienie legalnego wykonywania działalności przewozowej. Z wyrokiem nie zgodzili się A. S. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucili Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego obejmujących: a) art. 8 § 1 i art. 189f § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 87, poz. 483, zwanej dalej Konstytucją RP), art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w dniu 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364, zwanego dalej Protokołem nr 7) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. 1977 r. Nr 38, poz. 167, zwanego dalej Paktem), a także art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE Seria C z 2007 r. Nr 303, s.1, zwanej dalej Kartą) i wynikającej z tych przepisów zasady ne bis in idem poprzez wszczęcie dwóch postępowań i nałożenie dwóch kar za to samo naruszenie, tj. kary na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 pkt 2 i l.p. 10.2.4. oraz 10.3.3. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1539, zwanej dalej u.t.d.) oraz kary na podstawie art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d.; b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieustalenie faktów w sposób nie budzący wątpliwości co do wyników ważenia nacisków potrójnej osi zespołu pojazdów przy użyciu jednej pary wag SAW 10C/III niezgodnie z instrukcją (pkt 6.3.1.), która wymagała ważenia grupy osi (składającej się z trzech osi) z łącznie więcej niż dwoma osiami przy pomocy trzech par wag oraz poprzez nieudokumentowanie wymiarów zagłębienia, w jakim wykonywany był pomiar, w celu odchylenia od głębokość zagłębienia na poziomie maksymalnie 10% (pkt 6.3.3.1 instrukcji), a także niedokonanie pomiaru masy całkowitej pojazdu za pomocą czterech wag połączonych multiplekserem (pkt 6.3.1 instrukcji). Nie udokumentowano też, czy w trakcie ważenia pojazdu zabezpieczony został klinem podkładowym; 2. przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1, 2 i 4b, art. 64c, art. 140aa ust. 1 i 3 pkt 1, art. 140aa ust. 4, art.140ab ust. 1 pkt 3 lit. c, art. 140ab ust. 2 p.r.d., art. 92 ust. 1, 7 pkt 2 i lp. 10.2.3 oraz 10.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4 ust. 3 i art. 10e dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalnie dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.Urz. UE Seria L z 1996 r., Nr 235, s. 59, zwanej dalej Dyrektywą nr 96/53/WE) w zw. z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE Seria L z 2016 r., Nr 74, s. 8, zwanego dalej rozporządzeniem nr 2016/403), poprzez dwukrotne ukaranie skarżącego za to samo naruszenie na podstawie przepisów p.r.d. i u.t.d., choć w rozumieniu przepisów unijnych wyłącznie "ochrona konkurencji i bezpieczeństwo w ruchu drogowym" stanowi jeden przedmiot ochrony uzasadniający karę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie wyroku, uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł także o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE z pytaniem prejudycjalnym czy art. 1 ust. 1 i zał. nr I pkt 4 rozporządzenia nr 2016/403 w zakresie naruszeń dotyczących masy i wymiarów pojazdów oraz art. 4 ust. 3 i art.10e dyrektywy nr 96/53/WE należy interpretować w ten sposób, że art. 50 Karty sprzeciwia się wymierzaniu przez państwo członkowskie dwu kar pieniężnych administracyjnych: za przejazd pojazdem nienormatywnym (p.r.d.) i za dopuszczenie do wykonywania przewozu pojazdem o przekroczonych parametrach (u.t.d.), gdy zachowania te były jednym czynem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 8 § 1 i art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP), art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 i art. 14 ust. 7 Paktu), a także art. 50 Karty i wynikającej z tych przepisów zasady ne bis in idem poprzez wszczęcie dwóch postępowań i nałożenie dwóch kar za to samo naruszenie, tj. kary na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 pkt 2 i l.p. 10.2.4. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1539, zwanej dalej u.t.d.) oraz na podstawie art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. Jak jednoznacznie wynika z konstrukcji tego zrzutu, skarżący wywodzi, że kara wymierzona decyzją GITD z dnia 27 maja 2021 r., nr BP.502.180.2020.0155.PO15.2171 z tytułu przejazdu po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym była karą za to samo zachowanie w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. i organ winien zastosować tę regulację odstępując od ukarania, skoro wobec skarżącego zapadła decyzja o nałożeniu w trybie art. 92a ust. 1 i 7 pkt 2 i l.p. 10.2.4. oraz 10.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. kary za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20%. Takie zachowanie organu, a więc dwukrotne karanie pomijające art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., narusza zasadę zaufania do organów określoną w art. 8 § 1 k.p.a. i zasadę demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. Zarzut ten pomija w zupełności to, że art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie nie miał w ogóle zastosowania. Relacja zachodząca pomiędzy przepisami regulującymi zasady podlegania i niepodlegania karze zawartymi w art. 140aa ust. 4 p.r.d. oraz przepisami działu IVa k.p.a., pośród których ulokowano art. 189f k.p.a. normujący zasady uwalniania z odpowiedzialności osób, które spełniły warunki ukarania jest wyraźna. Nie ulega kwestii, że relacja ta została przez ustawodawcę uregulowana, a więc nie wymaga sięgania do zależności zachodzących między lex legeralis i lex specialis. Stosownie do art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów niniejszego działu (tj. działu IV a k.p.a.) w tym zakresie nie stosuje się. Spór powstał więc na tle tego, czy w stosunku do skarżącego działa wyłączenie stosowania działu IVa k.p.a., czy też nie, bowiem uważają, że z naruszeniem prawa nie oceniano w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją czy zasługuje na odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ustalenia zatem wymaga, czy instytucja uwolnienia od należnej stronie postępowania administracyjnego kary pieniężnej uregulowana w art. 140aa ust. 4 p.r.d. jest jedną z instytucji "uregulowanych odrębnie" względem działu IVa k.p.a., a więc, czy konkuruje z którąś z instytucji zwalniających osobę popełniającą delikt ujęty w katalogu art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. i z mocy art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a. zostaje do niej zamknięta droga w postępowaniu toczącym się w przedmiocie wymierzenia kary. Wbrew ocenie skarżącego, do takiej konkurencyjności, skutkującej wyłączeniem stosowania art. 189f k.p.a. w sprawie doszło. Użyte w art. 189a § 2 zd. końcowe i art. 189a ab initio k.p.a. wyrażenia "przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się" oraz "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych" nie obrazują – jak chciałby tego skarżący – wyłącznie semantyki nazw instytucji prowadzących do uwolnienia od kary, raz to przyjmującej postać niewszczynania lub umorzenia postępowania (art. 140aa ust. 4 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.), raz to odstąpienia od nałożenia kary (art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.). Wolą ustawodawcy było aby rozstrzygające znaczenie miał "zakres" (".. w tym z a k r e s i e nie stosuje się"; art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a.). Ten "zakres" to nie nazwa instytucji, procesowej czy materialnoprawnej, ale skutek jurydyczny, efekt mierzony głębokością ingerencji w sytuację prawną osoby naruszającej prawo i zasługującą a limine na ukaranie. Jeżeli ten zakres obejmuje uwolnienie od kary pomimo ustalenia faktów prawotwórczych rodzących odpowiedzialność administracyjnoprawną strony, to jest to ten sam zakres. A jeżeli jest to ten sam zakres, to dochodzi do konkurencji obydwu ustaw niedającej się pogodzić w postępowaniu jurysdykcyjnym i wymagającej – z mocy wyraźnego nakazu ustawowego płynącego z art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a. – udzielenia pierwszeństwa regulacji pozakodeksowej, którą na tle badanej sprawy jest art. 140aa ust. 4 p.r.d. Podstawą zakazu stosowania regulacji działu IV a k.p.a. w sprawach o wymierzenie kary za przewóz z naruszeniem przepisów u.t.d. jest upadek skutku ukarania, na jakie w świetle ustaleń orzekającego organu, zasługuje adresat decyzji. Ten rezultat ustawodawca realizuje na różne sposoby, wykorzystując konstrukcje materialnoprawne, np. tworząc samoistne instytucje, zwolnienia (raz przyznawane już w trakcie procesu, jak ma to miejsce w wypadku odstąpienia od wymierzenia kary, innym razem po skutecznym nałożeniu kary, jak ma to miejsce w wypadku ulg). Może jednak do tego samego celu wykorzystać konstrukcje prawa procesowego, jak ma to miejsce w wypadku niewszczynania postępowania (co jest "urzędowym" odpowiednikiem odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a k.p.a.) lub umorzenia postępowania, a więc decyzji z art. 105 § 2 k.p.a. Zakres treściowy i aksjologia wszystkich tych instytucji są wspólne. To względy natury losowej (brak wpływu na naruszenie z art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. b p.r.d.) lub stopnia negatywnego oddziaływania deliktu na relacje społeczne w tym konkretnym przypadku (znikoma waga naruszenia z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) - w drodze wyjątku od zasady ponoszenia odpowiedzialności za naruszenia prawa, przesądzają o końcowym uwolnieniu strony od ciężaru, jakim jest kara pieniężna. Metodyka wartościowania ustawodawcy jest dla wszystkich tych rozwiązań wspólna; opiera się na zatamowaniu konieczności wymierzania kary ze względu na wyjątkowe położenie życiowe sprawcy naruszenia. Niewątpliwie rozwiązania takie świadczą o tym, że ustawodawca nie generuje kar administracyjnych w sposób mechaniczny, ale organom administracji publicznej powierzył jeszcze dodatkowo ocenę, czy aby inne doniosłe dla porządku prawnego wartości (o aksjologii równie mocnej, jak nakaz ponoszenia odpowiedzialności za sprowadzenie ryzyka, niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia człowieka uczestniczącego w ruchu drogowym), nie ulegną wskutek wymierzenia i wykonania kary zatraceniu. Zakres takich wyjątków pozwalających uniknąć kary nie może być zbyt szeroki, stąd ustawodawca tworzy zapory, jak ta wyrażona w art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a., do wywodzenia podstaw uwolnienia od kary ze zbyt licznych, zawartych w wielu aktach normatywnych, regulacji. Wywodzenie zatem zakazu nałożenia kary z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na ukaranie w innym postępowaniu jest nieuprawnione, skoro działa normatywny zakaz stosowania w takich sprawach tej regulacji. Skarga kasacyjna natomiast w żaden sposób nie wskazuje, z jakich powodów decyzja okazała się wadliwa z racji niedostrzeżenia przez organy podstaw umorzenia postępowania z art. 140aa ust. 4 p.r.d. Skarżący ani nie dokonał wyboru jednej z jednostek redakcyjnych tego przepisu (pkt 1 lub 2), ani też nie relacjonował żadnych wydarzeń, które uwalniałyby go od kary wskutek przyczyn leżących poza jego sferą woluntarną. Nie został również naruszony art. 50 Karty i wynikający z niego zakaz podwójnego karania za ten sam czyn. Nałożenie dwóch kar za to samo naruszenie, tj. kary na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 pkt 2 i l.p. 10.2.4. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz na podstawie art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. pozostaje bowiem treściowo irrelewantne względem art. 50 Karty. Stosownie do art. 50 Karty, nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary, w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został uprzednio już skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii. Z przepisu tego jednoznacznie wynika zakaz podwójnego karania wyłącznie w postępowaniu karnym, a więc za czyny skwantyfikowane przez ustawodawcę jako penalne. Kara wymierzona przez GITD, jak przyznał sam skarżący (choćby wywodząc konieczność zastosowania działu IVa k.p.a.) jest karą administracyjną, wymierzaną postępowaniu administracyjnym. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieustalenie faktów w sposób nie budzący wątpliwości co do wyników ważenia nacisków potrójnej osi zespołu pojazdów przy użyciu jednej pary wag SAW 10C/III niezgodnie z instrukcją (pkt. 6.3.1.), która wymagała ważenia grupy osi (składającej się z trzech osi) z łącznie więcej niż dwoma osiami, przy pomocy trzech par wag oraz poprzez nieudokumentowanie wymiarów zagłębienia, w jakim wykonywany był pomiar, w celu odchylenia od głębokość zagłębienia na poziomie maksymalnie 10% (pkt 6.3.3.1 instrukcji), a także niedokonanie pomiaru masy całkowitej pojazdu za pomocą czterech wag połączonych multiplekserem (pkt 6.3.1instrukcji). Nie udokumentowano też, czy w trakcie ważenia pojazdu zabezpieczony został klinem podkładowym. Podstawowe znaczenie dla oceny tych zarzutów ma rola sądu administracyjnego. Sąd ten dokonuje kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia naruszenia prawa, a zatem powoływanie się na konieczność uwzględnienia nowych realiów faktycznych (zwłaszcza uzasadniających dokonanie w przeszłości dodatkowego ważenia pojazdu) z założenia musi okazać się spóźnione. Na etapie postępowania administracyjnego przed Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego oraz przed GITD skarżący dysponował szeregiem instrumentów procesowych, w tym wniosków do dopuszczenie określonych środków dowodowych, z których następnie mógłby wywodzić nieprawidłowość wyników uzyskanych z urządzenia pomiarowego zastosowanego przez organ w chwili ważenia, względnie ulokowanie pojazdu na odchyleniu, które mogłoby przełożyć się na wynik pomiaru. Protokół kontroli z dnia 7 maja 2020 r., nr WITD.DI.P.W.XV0531/41/20 z zawartymi w nim ustaleniami faktycznymi stanowił w sprawie dokument urzędowy, który nie został w żadnej fazie postępowania przez skarżącego obalony jakikolwiek dowodem. Równocześnie skarżący nie sformułował zarzutu nieusprawiedliwionego nieuwzględnienia wniosku dowodowego, który mógłby mieć znaczenie dla wyniku postępowania administracyjnego. W szczególności nie powołał się na żaden dowód z zakresu wiadomości specjalnych (metrologii, geodezji), który kwestionowałby dokumenty urzędowe (świadectwo legalizacji wzorcowania) przesądzające o prawidłowości działania urządzeń pomiarowych oraz ich lokalizacji przestrzennej. Zgromadzony przez organy materiał dowodowy, z mocy art. 133 § 1 p.p.s.a., stanowi więc dostateczną podstawę rozstrzygnięcia sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzyskanie wyniku ważenia, które wskazało na przekroczenie górnego ekstremum nacisku osi i rzeczywistej masy całkowitej, przy równoczesnym braku uwag ze strony skarżących i braku dalszych wniosków dowodowych, stanowiło dostateczną podstawę do zamknięcia postępowania wyjaśniającego i przystąpienia przez organ do fazy orzekania o karze. Nie znajdują usprawiedliwienia w materialne dowodowym zarzuty naruszenia przez organ techniki wykonywania pomiarów stosowaną wagą (SAW 10C/III) niezgodnie z instrukcją (pkt 6.3.1, 6.3.3.1) i twierdzenia, że wymagała ona ważenia wykonywanego równocześnie wieloma wagami. Jak wynika z instrukcji tego urządzenia "Wagi SAW mogą być stosowane oddzielnie, w parach lub/i w grupach w celu pomiaru obciążenia, nacisku koła, nacisku osi, nacisku zespołu osi lub całkowitej masy [...]; procedurę ważenia można zaplanować w wielu różnych konfiguracjach; sumując wyniki ważenia poszczególnych (pojedynczych) osi można obliczyć masę całkowitą pojazdu". Zatem wielość wag nie ma, nawet zgodnie z instrukcją, żadnego wpływu na precyzję wyniku pomiarów; organ nie musiał dysponować wieloma parami wag stosowanymi równocześnie. Nie mógł być uwzględniony również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 62 ust.4, art. 64 ust. 1, 2 i 4b, art. 64c, art. 140aa ust. 1 i 3 pkt 1, art. 140aa ust. 4, art.140ab ust. 1 pkt 3 lit. c, art. 140ab ust. 2 p.r.d., art. 92 ust. 1, 7 pkt 2 i lp. 10.2.3 oraz 10.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4 ust. 3 i art. 10e dyrektywy nr 96/53/WE w zw. z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2016/403, poprzez dwukrotne ukaranie skarżącego za to samo naruszenie na podstawie przepisów p.r.d. i u.t.d., choć w rozumieniu przepisów unijnych wyłącznie "ochrona konkurencji i bezpieczeństwo w ruchu drogowym" stanowi jeden przedmiot ochrony. Przepis art. 4 ust. 3 dyrektywy nr 96/53/WE powiada, że Państwa Członkowskie mogą dopuścić pojazdy przeznaczone do transportu, które wykonują niektóre operacje transportu krajowego, które nie ograniczają w sposób znaczący międzynarodowej konkurencji w sektorze transportu, do ruchu na ich terytorium, jeżeli mają wymiary odbiegające od tych ustanowionych w załączniku I ppkt 1.1, 1.2, 1.4 do 1.8, 4.2 i 44. Regulacja ta ustanawia wyłącznie kryterium "znaczącego ograniczania" ruchu międzynarodowego pojazdów, które przekraczają określone gabaryty. To, czy ustawodawca wywiązał się z realizacji tego kryterium nie należy do kompetencji organów administracji publicznej, a w konsekwencji również sądów administracyjnych, kontrolujących legalność działania tychże organów. W skardze kasacyjnej zresztą nie wskazano na czym polegać miałby związek tej regulacji z krajowymi regulacjami o nakładaniu kar za przejazd pojazdem nienormatywnym. Nakaz ochrony wartości, jaką jest "międzynarodowa konkurencja" nie oznacza przecież, że porządek krajowy nie może wprowadzać instrumentów ochrony wartości o odmiennym charakterze (w tym ochrony dróg publicznych przed niszczeniem, bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zasad wykonywania działalności przewozowej itd.). Stosownie natomiast do art. 10e dyrektywy nr 96/53/WE, państwa członkowskie ustanawiają przepisy o sankcjach mających zastosowanie w przypadku naruszenia tej dyrektywy i stosują wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić ich wykonanie (zd. pierwsze). Sankcje te muszą być skuteczne, niedyskryminujące, proporcjonalne i zniechęcające (zd. drugie). Państwa członkowskie powiadamiają o tych przepisach Komisję (zd. trzecie). Również z tego unormowania nie wynika zakaz zwielokrotnionego karania podmiotów dopuszczających się deliktów administracyjnych, popełnianych jednym czynem. Przeciwnie, kumulowanie sankcji raz to wymierzanych z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej bez wymaganego zezwolenia (na podstawie art. 140aa ust. 1 i 3 pkt 1, art. 140aa ust. 4, art.140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 140ab ust. 2 p.r.d.), raz to z tytułu dopuszczenia w ramach działalności przewozowej do wykonywania przewozu drogowego pojazdem, którego gabaryty zostały przekroczone (w tym na podstawie art. 92 ust. 1, 7 pkt 2 i lp. 10.2.3 oraz 10.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d.) może prowadzić do konkluzji, że ustawodawca uwzględnił dyrektywę w zakresie "zniechęcającego" charakteru wymierzanych przez organy administracji sankcji. Przepis art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2016/403 ustanawia katalog naruszeń, które mogą w określonych okolicznościach powodować wydanie decyzji o utracie przez przedsiębiorcę dobrej reputacji i sprowadzić na niego przeszkodę w wykonywaniu działalności, tzn. wskazują granicę tolerowania przez prawodawcę naruszeń podlegających karom pieniężnym (choćby i wykonywanym przez płacenie należności) w trosce o dobro pierwotne, jakim jest bezpieczeństwo kierującego pojazdem należącym do przedsiębiorcy i innych uczestników ruchu drogowego. Również i ta regulacja nie ma punktów zbieżnych z zarzutem zakazu kumulowania kar orzekanych na tle p.r.d. i u.r.d. Z tych samych względów nie mógł okazać się skuteczny wniosek skarżącego o skierowanie pytania prejudycjalnego; nie zachodzi bowiem żadna trudność interpretacyjna pośród unormowań, jakie wskazano w ramach tego zarzutu kasacyjnego. Nie można też tracić z pola widzenia, że przepisy obydwy ustaw z zakresu prawa administracyjnego (p.r.d. i u.t.d.) za pomocą sankcji administracyjnej, jaką jest kara pieniężna, chronią odmiennej natury wartości, inne dobra prawne. Przepisy o karach z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym mają na celu ochronę rzeczy publicznych, jakimi są drogi publiczne. Państwo z tymi rzeczami wiąże bowiem realizację m.in. wolności konstytucyjnej do poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronią życie i zdrowie człowieka zapewniając maksymalny możliwy poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, na który stan techniczny drogi wywiera bezpośredni wpływ. Rola kar wymierzanych w reżimie u.t.d. jest zgoła odmienna; regulacja ta określa zasady, wedle których wykonywana jest działalność gospodarcza (aktywność zarobkowa) w sferze transportu osób i rzeczy; u.t.d. normuje warunki "podejmowania i prowadzenia" takiej działalności (art. 1 u.t.d.). W odróżnieniu od p.r.d. kształtuje więc publicznoprawne ramy świadczenia usług transportowych, nakładając szereg obowiązków na osoby kierujące przedsiębiorstwami, aby w ten sposób, za pomocą mechanizmów dekoncentrujących, wzmocnić poziom przestrzegania przepisów związanych z ruchem po drogach realizowanym zawodowo, profesjonalnie, tzn. w sposób pozwalający zdekoncentrować część zadań władzy publicznej, obciążając nimi przedsiębiorców. Do takich obowiązków zagrożonych karą pieniężną przynależy właśnie "dopuszczanie do wykonywania przewozu pojazdem", który swoimi gabarytami będzie kwalifikowany jako naruszający odrębne regulacje (o zezwoleniach na przejazd pojazdem nienormatywnym), a więc podejmowanie decyzji w sferze kierowania przedsiębiorstwem, w sposób wymagający angażowania organów właściwych w sprawach wykrywania takich naruszeń, pomimo tego, że profesjonalny poziom świadczenia tych usług, winien rodzić wręcz przeciwny skutek, tzn. odciążenie administracji drogowej. Co istotne, również inne podmioty powiązane ciągiem umów (handlowych, cywilnych, konsumenckich) z przedsiębiorcą transportowym zostały obciążone podobnymi obowiązkami, choć – naturalnie – w mniejszym zakresie, co wynika m.in. z obowiązków zapewnienia przestrzegania przepisów p.r.d. i równocześnie u.t.d. przez nadawców, odbiorców i podmioty wykonujące czynności załadunkowe, o jakich mowa w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2024 r., poz. 1262). Naczelny Sąd Administracyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał odrębność przedmiotów regulacji o karach administracyjnych ulokowanych w przepisach p.r.d. i u.t.d. (zob,. wyroki NSA z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt II GSK 717/21 oraz z dnia 26 listopada 2024 r., II GSK 1054/21, z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21, CBOSA). Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).