II GSK 4608/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2849/15 w sprawie ze skargi R K na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] września 2015 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję S Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] lipca 2015 r. , nr [..]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R K 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę R.K. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 26 czerwca 2015 r. w [...] na drodze krajowej nr 88 o nacisku osi do 10 t zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego wraz z trzyosiową naczepą. Pojazdem wykonywany był przejazd drogowy z ładunkiem części samochodowych (ładunek podzielny) w imieniu skarżącego. W wyniku ważenia pojazdu ustalono przekroczenie nacisku na pojedynczą oś napędową o 1,3 t. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] działając na podstawie art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140 aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Inspektor po rozpatrzeniu odwołania strony uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2000 zł z tytułu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podał, że zasadnie organ powołał się na art. 7 dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. w sprawie określenia maksymalnych wymiarów poszczególnych pojazdów kołowych w ruchu krajowym i ponadgranicznym na obszarze Wspólnoty oraz określenia maksymalnych ciężarów w ruchu ponadgranicznym, zmienionej dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r., zmieniającą dyrektywę Rady 96/53/WE ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalnie dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.Urz. UE L 1996.235.59 ze zm.; dalej: dyrektywa 96/53/WE), zgodnie z którym niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Sąd I instancji przypomniał brzmienie art. 41 u.d.p. na datę wydania zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że na podstawie delegacji zawartej w tym przepisie wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk do 8 t i do 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton (Dz.U. z 2012 r. poz. 1061). Droga krajowa 88, po której w dniu kontroli poruszał się pojazd należący do skarżącego została zaliczona do kategorii dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton. Po zważeniu pojazdu nacisk na pojedynczej osi napędowej wynosił 11,6 ton, a więc był przekroczony. Od uzyskanego wyniku organ I instancji odjął 2% zaokrąglone do 0,1 t. To skutkowało uznaniem przez organ I instancji, że pojazd powinien legitymować się zezwoleniem kategorii IV i wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych. Tymczasem stwierdzony nacisk na pojedynczej osi powinien skutkować stwierdzeniem wykonywania przejazdu drogowego pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII i nałożeniem kary w wysokości 2000 złotych. W ocenie Sądu I instancji zasadnie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i nałożył na stronę karę w niższej wysokości, tj. 2000 złotych stosownie do art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) p.r.d. Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku strony o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prawnym wskazując, że wykładnia przepisów Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r. nie stwarza Sądowi krajowemu trudności w rozstrzygnięciu zawisłego przed nim sporu. R.K. zaskarżył wyrok w całości i wniósł o: – zawieszenie postępowania na czas rozstrzygnięcia przez Komisję Europejską i Polskę sprawy prawidłowości implementacji dyrektywy 96/53/WE do krajowego porządku prawnego oraz związanej z tym sprawy ograniczeń w dostępie do polskiej sieci drogowej; – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie w całości decyzji Inspektora i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego; – zwrócenie się z pytaniem w trybie prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej; – zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na rzecz skarżącego, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.): 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, przez dokonanie sądowej kontroli legalności decyzji GITD wyłącznie w granicach wyznaczonych zarzutami skargi skarżącego złożonej do WSA, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia skarżącemu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz argumentacji z tym związanej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 868; dalej: k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez oddalenie skargi na decyzję GITD, pomimo niepodjęcia w toku postępowania administracyjnego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. pominięcia wątpliwości i związanego z nimi stanowiska Komisji Europejskiej w odniesieniu do stanu implementacji dyrektywy Rady 96/53/WE do polskiego prawa w zakresie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę oraz wynikającego stąd niezebrania w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1) art. 24 Traktatu z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864; dalej: Traktat Akcesyjny) w zakresie odsyłającym do pkt 3 rozdziału 8 Załącznika XII do tego traktatu, odnośnie do okresu przejściowego dostosowania polskiej sieci drogowej do dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogi obowiązujących w Unii Europejskiej, w związku z art. 4 ust. 1 i 3 dyrektywy 96/53/WE, przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że po upływie okresu przejściowego, tj. od dnia 1 stycznia 2011 r., wobec braku stworzenia w polskim porządku prawnym nowych regulacji określających możliwość zmiany dopuszczalnych nacisków osi pojazdów na drogi, nie stosuje się wprost prawa unijnego w tym zakresie, a także przez wynikające z takiej wykładni niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegające na ich niezastosowaniu w stanie faktycznym sprawy, a przez to oddalenie skargi Skarżącego powodujące obowiązek zapłaty kary pieniężnej wskazanej w decyzji GITD; 2) art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TFUE), przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że dyrektywa 96/53/WE, jako wtórny akt prawa unijnego, nie wiąże Państwa Członkowskiego w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, a także poprzez wynikające z takiej wykładni niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na jego niezastosowaniu bezpośrednim w kontekście niedostosowania w okresie przejściowym wynikającym z art. 24 Traktatu Akcesyjnego polskiej sieci drogowej do obowiązujących w UE nacisków osi pojazdów na drogi; 3) art. 7 w związku z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE, przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że Państwo Członkowskie UE może wprowadzić na swoim terytorium przepisy ograniczające dopuszczalne naciski osi pojazdu na drogi, na niektórych drogach lub na niektórych obiektach inżynieryjnych, jako zasadę obowiązującą na jego terytorium, nie zaś jako wyjątek o charakterze lokalnym, uzasadniony nieprzystosowaniem infrastruktury do niektórych pojazdów lub miejscami o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, a także przez wynikające z takiej wykładni niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na ich niezastosowaniu w stanie faktycznym sprawy, w szczególności w kontekście wezwania Komisji Europejskiej do usunięcia uchybienia w związku z naruszeniem nr 2015/4040 dotyczącym niewłaściwego wdrożenia tej dyrektywy, oraz w kontekście pisma GITD z dnia 30 października 2015 r. zawierającego wytyczne dla postępowania Wojewódzkich Inspektorów Transportu Drogowego w omawianym zakresie i poleceniem odstępowania od nakładania kar w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżącego. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być przedstawiona dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna R.K. ma usprawiedliwione podstawy dlatego musiała prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Główny zarzut skargi kasacyjnej, a zarazem jedyny, sprowadza się do kwestionowania wyroku Sądu I instancji z tego powodu, że oddala skargę w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie zauważył, iż kontrolowane decyzje organów transportu drogowego wydane zostały z naruszeniem przepisów dyrektywy 96/53/WE w zakresie dopuszczalności obciążeń w ruchu międzynarodowym. Tak sformułowany zarzut ujmowany jest jako naruszenie przepisów procesowych i materialnych poprzez odesłanie regulacji dyrektywy 96/53/WE do określonych przepisów stosowanych przez organy i Sąd I instancji. I tak, w zakresie przepisów procesowych strona twierdzi, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., bo orzekał tylko w zakresie zarzutów skargi, a nie wziął pod uwagę stanowiska Komisji co do regulacji polskich wdrażających dyrektywę 96/53/WE do obowiązującego porządku prawnego. Z kolei w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podstawy rozstrzygania, zwłaszcza do prawidłowości implementacji dyrektywy do polskiego porządku prawnego ze względu na stanowisko Komisji podnoszące wadliwe wprowadzenie ograniczeń na polskich drogach ze względu na obciążenia osi pojazdów. Wreszcie w zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 tej ustawy w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. strona dopatruje się wadliwości wyroku przez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jego błędną ocenę ze względu na wątpliwości co do poprawności implementowania przepisów dyrektywy 96/53/WE. Wszystkie wskazane zarzuty procesowe są niezasadne. W ocenie NSA nieodniesienie się do stanowiska Komisji w sprawie sposobu implementacji dyrektywy 96/53/WE nie jest i nie może być w ogóle wiązane z art. 134 § 1 p.p.s.a. Z treści przepisu wynika, że Sąd I instancji orzeka w granicach sprawy nie będąc związany jej zarzutami. W rozpoznawanej sprawie tak czynił Sąd I instancji, bo orzekał w sprawie kary na naruszenie przepisów w związku z przewozem rzeczy, zatem w sprawie rozstrzyganej przez organy. Stanowisko Komisji na szczęście nie jest i nie może być elementem wyznaczającym zakres sprawy administracyjnej. Ten jest określony przepisami ustawy. Zdaniem Sądu II instancji Sąd I instancji nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść tego przepisu odnosi się do elementów formalnych uzasadnienia wyroku, a nie poglądów i twierdzeń sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku szczegółowo wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Oczywiście nie odnosi się do stanowiska Komisji, bo to stanowisko nie jest żadną podstawą rozstrzygania, gdyż nie jest źródłem prawa. Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. jest niezasadny. Obowiązywanie prawa, nawet unijnego, sposób jego implementacji i podobna problematyka nie należy do sfery faktów związanych ze sprawą, ale należy do podstaw prawnych wyrokowania, a więc zupełnie innego etapu stosowania prawa. Oznacza to, że taka kwestia nigdy nie może być łączona z podstawą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) czy art. 151 p.p.s.a. Z tych więc powodów i te zarzuty procesowe należało uznać za chybione. Natomiast jako zasadne należy ocenić zarzuty materialne. Skarga kasacyjna ujmuje je w trzech punktach, dopatrując się naruszenia art. 288 TFUE przez przyjęcie, że dyrektywa 96/53/WE nie wiąże jako wtórny akt prawa unijnego, co prowadzi do naruszenia art. 7 w związku z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy przez przyjęcie, że Polska mogła wprowadzić przepisy ograniczające ruch pojazdów ze względu na naciski na osi, co w konsekwencji musi być uznane za naruszenie art. 24 Traktatu Akcesyjnego. Zarzuty tak postawione są zasadne, a ich łączne rozpoznanie, bo dotyczą jednej kwestii jurydycznej, musi wychodzi od rozstrzygnięcia TSUE. W wyroku z 21 marca 2019 r., C-127/17 TSUE stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczypospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się po terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. Rozstrzygnięcie to w sposób jednoznaczny stanowi, że państwo polskie naruszyło przepisy prawa UE w zakresie jaki wynika z treści wyroku w związku z zakresem normowania dyrektywy. Zatem naruszenie to dotyczy maksymalnych dopuszczalnych wymiarów pojazdów w ruchu krajowym i międzynarodowym, a gdy chodzi o obciążenia, to naruszenie to musi być odnoszone do ruchu międzynarodowego. Dyrektywa 96/53/WE ustanawia dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w tym ruchu. Zatem w zakresie tych parametrów Polska musi spełniać wymogi dyrektywy. Inaczej rzecz ujmując, w tym zakresie przepisy polskie nie mogą wprowadzać niekorzystnych rozwiązań w zakresie ruchu pojazdów, a więc nie mogą być niezgodne z dyrektywą. Wynika to wprost z dyrektywy i jest potwierdzone wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r., C-127/17. Z dyrektywy wynika, że ma ona zastosowanie do maksymalnych dopuszczalnych obciążeń w ruchu międzynarodowym. Wniosek ten wprost wynika z definicji zawartej w art. 2 dyrektywy, w którym wskazuje się, ze maksymalny dopuszczalny nacisk na oś oznacza maksymalną masę na jedną obciążoną oś lub zestaw osi do używania w ruchu międzynarodowym. Z treści art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy wynika, że państwo członkowskie nie może odmówić lub zabronić używania w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych państw członkowskich z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów. Zatem przepisy dyrektywy wyraźnie wskazują warunki obciążeń w ruchu międzynarodowym. Skoro tak, to obciążenia związane z osiami i stosowanie w tym zakresie dyrektywy musi być odnoszone do ruchu międzynarodowego. Rozwiązanie takie znajduje uzasadnienie w tym, że istota wspólnoty jaką tworzą państwa UE jest swobodny przepływ towarów i usług, a ten może być zapewniony tylko przy założeniu, że parametry nośne dróg państw członkowskich nie będą przeszkodą do wykonywania przewozów, a odstępstwa i ograniczenia w tym zakresie nie będą związane z nadmierną i uciążliwością odnoszącą się do przejazdu pojazdu nienormatywnego. W rozpoznawanym przypadku takie okoliczności występują, bo przewóz jest międzynarodowym. Zatem Sąd II instancji musi uznać zasadności rozpoznawanych zarzutów. A ze względu na to, że ustalone przeciążenie dla osi napędowej kontrolowanego pojazdu nie przekraczało dopuszczonego w załączniku do dyrektywy, a więc 11,5 tony, to wobec orzeczonej przez TSUE sprzeczności prawa polskiego z dyrektywą 96/53/WE należało umorzyć postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 3 p.p.s.a., O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.