II GSK 448/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 751/19 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 10 lipca 2019 r. nr SKO.522.51.2019 w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., II SA/Bd 75/19, oddalił skargę R. W. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej "organ") z dnia 10 lipca 2019 r., nr SKO.522.51.2019, w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcia co o istoty sprawy poprzez uchylenie w całości zaskarżonych decyzji tj. organu I instancji oraz organu odwoławczego; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł od rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: " w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest ait. 84 ust.3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym w postaci uznania, że ustalony stan faktycznybłędnegomający postać błędu subsumcji, polegającego na wadliwym uznaniu, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie wskazanego przepisu w zakresie zaistnienia przesłanki władania przedmiotową nieruchomością przez Gminę Miasta Brodnica w dacie 31.12.1998 r. - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na orzeczenie i ostateczny wynik sprawy polegające na wadliwej ocenie zgromadzonych dowodów, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego oraz zaistnienia przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji." (Naczelny Sąd Administracyjny zacytował treść zarzutów skargi kasacyjnej). Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2023.poz, 1634, dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1. p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji "naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na orzeczenie i ostateczny wynik sprawy polegające na wadliwej ocenie zgromadzonych dowodów, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego oraz zaistnienia przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji." Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszonych przez zaskarżony wyrok, przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w oparciu o którą Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu. Tak postawione zarzuty procesowe sformułowane zostały w sposób wadliwy. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., winien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy p.p.s.a. Podkreślić należy, że przepisy art. 145 – 151 p.p.s.a. kształtują uprawnienia orzecznicze wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie zobowiązany jest powiązać powyższe przepisy procedury sądowoadministracyjnej z przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, które zdaniem skarżącej kasacyjnie strony zostały naruszone. Skarżący formułując zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wskazał na "naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na orzeczenie i ostateczny wynik sprawy polegające na wadliwej ocenie zgromadzonych dowodów". Zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wskazał jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a., który zastosował Sąd I instancji, jak również żadnego przepisu k.p.a. Zarzuty procesowe skargi kasacyjnej dotyczyły zasadniczo braku oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia zasad postępowania przez organy wydające decyzje w kontrolowanej judykacyjnie sprawie. Skarżący kasacyjnie odniósł się lakonicznie do uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, nie wnosząc jednocześnie zarzutu naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc przepisu wskazującego na wzorzec normatywny uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Brak wskazania przepisów p.p.s.a. które naruszył Sąd I instancji w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego czyni zarzuty opisane lakonicznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nieskutecznymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem za skarżącego formułować zarzutów skargi kasacyjnej, nie może też domniemywać które z przepisów postępowania zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący formułując zarzuty procesowe skargi kasacyjnej nie wskazał jakichkolwiek przepisów k.p.a. które - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - zostały naruszone przez organy. W związku z powyższą nieprawidłowością skarżący kasacyjnie nie podważył ustaleń stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji. Ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego został wadliwie i niezrozumiale podniesiony już w samym petitum skargi kasacyjnej. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym zostało nieprawidłowo uzasadnione albowiem skarżący kasacyjnie odwołuje się do - zdaniem skarżącego kasacyjnie - nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w kontrolowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że element dotyczący ustalenia stanu faktycznego powinien stanowić uzasadnienie zarzutu o charakterze procesowym a nie zarzutu o charakterze materialnoprawnym. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez zarzut błędnej wykładni polega na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Podkreślić należy, że wykładnia prawa materialnego dotyczy wyłącznie sfery prawa, a nie sfery faktów, stanowiąc proces zmierzający do ustalenia treści norm prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie skarga kasacyjna strony wobec powyżej wymienionych deficytów konstrukcyjnych, zarówno w zakresie zarzutu formalnoprawnego, jak i materialnoprawnego, a dotyczących zarówno określenia podstaw prawnych, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, powoduje, że nie spełnia normatywnych wymogów wskazanych w p.p.s.a. dla tego typu środka zaskarżenia, w konsekwencji uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. W związku z powyższym skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.