II GSK 441/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K D od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 643/20 w sprawie ze skargi K D na decyzję Dyrektora M Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Dyrektora M Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz K D 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd I instancji) oddalił skargę K.D. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor) z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor ogłosił postępowanie nr [...] na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.; dalej: u.o.ś.z.) w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne od 1 lipca 2014 roku do 30 czerwca 2018 r. W postępowaniu ofertę złożyła m.in. skarżąca. Do zawarcia umowy zostały wybrane oferty innych podmiotów, nie wybrano natomiast oferty skarżącej. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu [...] maja 2014 r., a informacja o wynikach postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej organu (zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy). Od rozstrzygnięcia postępowania skarżąca złożyła odwołanie, które zostało oddalone decyzją Dyrektora z [...] czerwca 2014 r. W decyzji organ wskazał, że oferta skarżącej nie uzyskała w rankingu końcowym wystarczającej liczby punktów, aby zostać wybraną do zawarcia umowy. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że komisja konkursowa zobowiązana była stosować obowiązujące przepisy prawa, jakim niewątpliwie jest Zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 3/2014/DSOZ, a w ogłoszeniu postępowania wskazano, iż ocena ofert odbędzie się zgodnie z kryteriami zawartymi w wyżej wymienionym Zarządzeniu. Zaskarżonym w niniejsze sprawie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę. Sąd uznał, że zarzuty skarżącej sprowadzające się do kwestii nieprawidłowego podziału miasta Tarnowa na tzw. obszary kontraktowania i związane z tym nieprawidłowości w zakresie podziału środków finansowych na poszczególne obszary stanowią kwestie poprzedzające ogłoszenie postępowania w sprawie zawarcia umów i nie podlegają kontroli sądu w niniejszym postępowaniu. Odwołanie wniesione w niniejszej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i co do zasady nie ma podstaw do stosowania tego środka odwoławczego do władczych rozstrzygnięć organów poprzedzających ogłoszenie danego postępowania konkursowego, jak sposób podziału środków funduszu na poszczególne obszary kontraktowania oraz wyznaczenie obszarów kontraktowych. Dziedzina ta nie została poddana przez ustawodawcę kontroli sądowej. Kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym podlega tylko dane (konkretne) postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. WSA w Krakowie wskazał, że na zastrzeżenie utajnienia poszczególnych elementów oferty zezwala art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. Sąd I instancji podał, że obowiązujące przepisy nie zabraniają złożenia jednej oferty obejmującej więcej niż jedno miejsce udzielania świadczeń przez ten sam podmiot. Nie uniemożliwiają także dokonania wyboru w rozstrzygnięciu postępowania oferty w zakresie jednego lub kilku miejsc udzielania świadczeń przez ten sam podmiot oraz zawarcia umowy dotyczącej większej niż jedno miejsc udzielania świadczeń przez ten sam podmiot. W niniejszej sprawie jeden z oferentów złożył ofertę obejmującą dwa miejsca udzielania świadczeń, co w świetle obowiązujących przepisów prawa nie było niedopuszczalne. Omyłka dotycząca ilości oferentów wybranych do zawarcia umowy (wskazano ich 10, podczas gdy powinno być 9, gdyż jedna z ofert obejmowała 2 miejsca udzielania świadczeń) nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w decyzji. Zdaniem Sądu z dokumentacji postępowania konkursowego jednoznacznie wynika, że w postępowaniu zostało złożonych 16 ofert, a jeden z oferentów złożył ofertę obejmującą dwa miejsca udzielania świadczeń, w dwóch różnych lokalizacjach i oba miejsca zostały wybrane do zawarcia umowy. Powyższe wynika z części VI "Szczegóły oferty" (k. 37–48 i 49–59), "Ankiety" (s. 61–69). Wybranych zostało zatem do zawarcia umowy 9 oferentów, lecz oferty dotyczyły 10 miejsc udzielania świadczeń. Nawet wyeliminowanie oferty na drugie miejsce udzielania świadczeń, złożonej przez oferenta, który złożył ofertę obejmującą dwa miejsca, nie zmieniłoby sytuacji skarżącej, gdyż jej oferta znalazła się dopiero na 14 miejscu z punktacją 64,304. K.D. zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i uchylenia decyzji obu instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, a to: a) art. 148 u.ś.o.z. oraz § 1 ust. 1 p. 2 Zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 roku sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (cyt. dalej: zarządzenie nr 3/2014), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że kryterium kompleksowości udzielanych świadczeń nie miało zastosowania w przedmiotowym dla sprawy konkursie ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, b) art. 134 ustawy w związku z treścią par. 14 ust. 1 Zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 roku w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (cyt. dalej: zarządzenie 57/2013/DSOZ) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że w stanie sprawy do nie doszło do niezachowania równości wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i gwarantujących zachowanie uczciwej konkurencji, a to w sytuacji w której w stanie sprawy doszło do zawarcia dwóch umów z tym samym podmiotem, mimo, iż ten nie wystąpił z dwoma ofertami i złożył tylko jedną ofertę, a zatem de facto doszło do zawarcia jednej umowy z podmiotem, który w odniesieniu do niej nie przystąpił do konkursu; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 2 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, a to poprzez pominięcie w części argumentacyjnej uzasadnienia przedmiotowego wyroku oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, i powiązany z powyższym zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to: b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku, a to poprzez brak odniesienia się w tym uzasadnieniu do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co uniemożliwia kontrolę instancyjną przedmiotowego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji i organy administracji publicznej może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. W ocenie NSA za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to zarzut najdalej idący spośród podnoszonych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, zatem podlega ocenie w pierwszej kolejności. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Wprawdzie przepis ten nie nakłada na Sąd I instancji warunków formalnych jak te wymogi mają być zrealizowane i w tym zakresie pozostawią Sądowi I instancji swobodę, to jednak z treści uzasadnienia musi wynikać podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zrealizowanie tego nakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy sąd wskazuje podstawę orzekania, co w kontrolowanym rozstrzygnięciu ma miejsce, oraz gdy wyjaśnia swoje stanowisko. Argumentacja na rzecz przyjętego rozstrzygnięcia musi być powiązana z zarzutami skargi. Oczywiście nie oznacza to, że Sąd I instancji ma poddawać odrębnej analizie każdy z zarzutów. Jednak musi to uczynić w taki sposób, by na etapie kontroli wyroku można było ustalić jednoznaczne stanowisko w tym zakresie. Inaczej kontrola instancyjna jest niemożliwa, bo Sąd II instancji nie może domniemywać stanowiska Sądu I instancji w zakresie zarzutów skargi. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca podniosła zarzut braku kryterium kompleksowości w ocenie ofert. Sąd I instancji w tym zakresie przytoczył treść art. 148 u.o.ś.z., jednak nie zajął jednoznacznego stanowiska, a więc nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Zatem w ten sposób doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowisko Sądu II instancji uzasadniające ten rodzaj naruszenia procedury ma oparcie w utrwalonym orzecznictwie, w którym naruszenie art. 141 § 4 przyjmuje się także wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala dokonać kontroli instancyjnej, bowiem nie można ustalić jakie jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie zarzutów, które znalazły się także w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce, bowiem skarga kasacyjna podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 148 u.s.o.z. Pozostałe zarzuty kasacyjne należało uznać za niezasadne, bo przedwczesne. W przypadku zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji nie może odnosić się do naruszeń praw materialnego, bo takie działanie prowadziłoby do oceny kwestii materialnych w ramach wadliwego wyroku. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na postawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.