II GSK 435/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2133/24 w sprawie ze sprzeciwu R.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr KOC/6885/Dr/18 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę kasacyjną.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2024 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2133/24 oddalił sprzeciw R.P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr KOC/6885/Dr/18, w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 7 września 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy (dalej: organ I instancji) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 121 841 zł za zajęcie pasa drogowego ul. R. w rej. ul. C. w dniach od 11 marca 2015 r. do 14 marca 2016 r. poprzez umieszczenie reklamy na metalowych sztycach o powierzchni 5,90 m2. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nr KOC/6254/Dr/16 uchyliło decyzję z dnia 7 września 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na to, że na podstawie umowy zawartej pomiędzy E. Sp. z o.o. w Warszawie (dalej: sklep) a przedsiębiorstwem "U." prowadzonym przez R.P. nie można było jednoznacznie stwierdzić, czy skarżący był właścicielem tablicy i tym samym zajmował pas drogowy w okresie wskazanym w decyzji. Z oświadczenia skarżącego wynikało, że tablica nie jest jego własnością i że należy do spółki H. Sp. z o.o. (dalej: spółka). W ocenie SKO należało zatem ponownie wyjaśnić kto był właścicielem tablicy w okresie od 11 marca 2015 r. do dnia 14 marca 2016 r. Skarżący wniósł skargę od decyzji SKO z dnia 24 kwietnia 2017 r. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1662/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że samo uznanie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne stanowcze stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd stwierdził, że niewątpliwie dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320; dalej: u.d.p.) istotne jest ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy - w ramach przysługujących mu uprawnień - zobowiązany i uprawniony był przeprowadzić taki wywód we własnym zakresie. Organ odwoławczy powinien bowiem dążyć w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie ma zaś pewności, naruszenie których przepisów postępowania - zdaniem SKO w Warszawie - zdecydowało o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania, tj. czy chodziło o przepisy o gromadzeniu dowodów (np. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), czy odnoszące się do ich oceny (art. 80 k.p.a.). W tym drugim przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania. Sąd zauważył również, że brak wyjaśnień organu odwoławczego co do niezastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie przedstawił też jakichkolwiek podstaw swoich wątpliwości do dokonanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustaleń co do podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Sąd podkreślił przy tym, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie był władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr KOC/6885/Dr/18, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, po ponownej analizie umowy z dnia 1 lutego 2013 r. zawartej między sklepem a skarżącym, że bezsprzecznie wynika z niej, że podmiotem odpowiedzialnym będzie skarżący. Skoro bowiem w 2013 r. skarżący dysponował nośnikami, które określał jako własne, to należało przyjąć w ramach zasad logiki i doświadczenia życiowego, że w spornym okresie wciąż mógł nimi dysponować. Organ odwoławczy wskazał równocześnie, że wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 u.d.p. musi być zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami co do przebiegu granic pasa drogowego, a dowód na okoliczność umieszczenia obiektu w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami, pozwalający stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez pracownika (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. W ocenie SKO w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, że w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego. Nie ma w nich bowiem urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami, pozwalającego stwierdzić że doszło do zajęcia tego pasa drogowego. Zdaniem SKO nie ma zatem rzetelnych dowodów wykazujących powierzchnię zajętego pasa drogowego, okres zajętego pasa drogowego i kolizję obiektu z granicami pasa drogowego. Takimi dowodami nie mogą być bowiem odręczne szkice, czy odręczne oznaczenia poczynione przez pracownika komórki organizacyjnej, bez precyzyjnego naniesienia granic pasa drogowego. Z tego powodu organ uznał, że decyzję z dnia 7 września 2016 r. należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2024 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2133/24, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oddalił sprzeciw R.P. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na braki dostrzeżone w postępowaniu dowodowym, które winien wyjaśnić organ I instancji, tj. brak rzetelnych dowodów wskazujących powierzchnię zajętego pasa drogowego, okres zajęcia pasa drogowego i kolizję obiektu z granicami pasa drogowego. Zdaniem Sądu SKO słusznie wskazało, że w aktach sprawy brak jest istotnych dowodów wskazujących, że w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, w tym brak jakiejkolwiek mapy z poprawnym oznaczeniem miejsca położenia reklam rzekomo zajmujących pas drogowy, wypisu z ewidencji gruntów wykazującego, że dz. ew. nr [...] jest działką drogową, urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego czy kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dysponował materiałem dowodowym, który wyjaśniałby wskazane powyżej zagadnienia z punktu widzenia podstawy prawnej nałożonej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie mógł sam wyeliminować wskazanych powyżej wątpliwości. III. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie decyzji SKO z dnia 26 kwietnia 2024 r. oraz uchylenie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 7 września 2016 r. i umorzenie postępowania administracyjnego. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez oddalenie sprzeciwu skarżącego od decyzji SKO w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr KOC/6885/Dr/18 w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a to na skutek wadliwego zaakceptowania stanowiska SKO, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mimo iż okoliczności, które mają zostać zbadane tj. czy baner reklamowy znajdował się w obszarze pasa drogowego w rej. ul. C. i ul. R. w W. w okresie 11 marca 2015 - 14 marca 2016 r. nie mogą być obecnie udowodnione bowiem z uwagi na upływ czasu - prawie 10 lat nie da się jednoznacznie stwierdzić gdzie w ww. okresie znajdowała się reklama, czy ktoś ją przenosił, czy nadal jest w niezmienionym miejscu, czy w ogóle istnieje, a zatem dowód z opinii biegłego geodety nie pozwoli na tym etapie ustalić kwestii czy reklama znajdowała się w obszarze pasa drogowego, co doprowadziło do niezasadnego uznania, iż w sprawie nastąpiła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a w konsekwencji orzeczenia o uchyleniu decyzji zamiast o umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. 2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez oddalenie sprzeciwu od decyzji, a to na skutek wadliwego zaakceptowania stanowiska SKO, że w sprawie nastąpiła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, tj. skarżący nie był właścicielem reklamy i brak jest możliwości rzetelnego zbadania czy reklama znajdowała się w obszarze pasa drogowego, w okresie objętym sprawą. 3. art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania administracyjnego mocą skarżonego wyroku, w sytuacji kiedy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i okoliczności sprawy wykluczają możliwość uznania, że skarżący zajmował pas drogowy w rej. ul. R. i C. w Warszawie w okresie od dnia 11 marca 2015 r. do dnia 14 marca 2016 r., co sprawia, że postępowanie w sprawie wymierzenia skarżącemu kary z tytułu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, na podstawie art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, jak również z argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu wynika, że skarżący dąży do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą po pierwsze z twierdzenia skarżącego, iż nie był on właścicielem reklamy, która zajmowała pas drogowy bez wymaganego zezwolenia i po drugie z racji na upływ czasu, który – w ocenie skarżącego – uniemożliwia przeprowadzenie postępowania dowodowego co do usytuowania spornej reklamy w pasie drogowym, tj. w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał to za konieczne. Przystępując do oceny poszczególnych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że sprzeciw od decyzji jest środkiem zaskarżenia, służącym jedynie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając całościową kontrolę legalności działania organu administracyjnego. Za niezasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez oddalenie sprzeciwu skarżącego na skutek wadliwego zaakceptowania stanowiska SKO, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie przyznał rację organowi odwoławczemu w zakresie stwierdzenia istotnych braków postępowania administracyjnego uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 7 września 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi być zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami co do przebiegu granic pasa drogowego, co wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów i budynków. Niezbędne zatem w niniejszej sprawie było, aby organ I instancji przeprowadził dowód z wypisu z rejestru gruntów wykazującego, że dz. ew. nr [...] jest działką drogową oraz z urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego celem ustalenia czy w sprawie doszło do kolizji umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami. W aktach sprawy tych dowodów brak. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy zawiera jedynie protokół kontroli nr [...], wydruk z mapy eDIOM, na którym odręcznie zaznaczono położenie reklamy, obręb [...] i nr działki ewidencyjnej [...], fotografie przedstawiające sporną reklamę oraz liczne adnotacje urzędowe stwierdzające przeprowadzenie kontroli pasa drogi publicznej ul. R. w rej. ul. C. Nie ustalono również dokładnie jakiej wielkości był obiekt umieszczony w pasie drogowym (w protokole kontroli jedynie zapisano zmierzoną w trakcie kontroli powierzchnię rzutu poziomego obiektu), co także jest okolicznością faktyczną kluczową, niezbędną do ustalenia w sprawie, od tego zależy bowiem wysokość naliczonej kary. Stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych nie mogły być wyeliminowane samodzielnie przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadach uregulowanych w art. 136 § 1-4 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę to, że wskazane braki w ustaleniach faktycznych dotyczyły najważniejszych elementów stanu faktycznego sprawy, które organ I instancji całkowicie zignorował, przeprowadzenie samodzielnych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania w drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i związane z nią gwarancje ochrony praw strony postępowania. Z tego powodu NSA akceptuje pogląd Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 151a § 2 w zw. z art. 105 i art. 77 k.p.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji skarżącego uzasadniającej – w jego ocenie – umorzenie postępowania administracyjnego należy wskazać, że z treści art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika kompetencja sądu administracyjnego do umorzenia postępowania administracyjnego na etapie rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2670/23; wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2319/23). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., wprowadzając różnice w postępowaniu sądowym w przedmiocie sprzeciwu w stosunku do postępowania sądowego w przedmiocie skargi. O ile bowiem skarga uruchamia postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej z punktu widzenia prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego (art. 134 i 145 p.p.s.a.), to z art. 64e p.p.s.a. wynika, że sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone jedynie do sądowej kontroli przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2336/23). Z tego powodu w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem zarówno Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie są uprawnione rozstrzygać o zasadności wniosku strony o umorzenie postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.