II GSK 434/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 562/21 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 marca 2021 r. nr BP.501.518.2020.1284.LD5.1724 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") w Łodzi wyrokiem z 18 listopada 2021 r. III SA/Łd 562/21 oddalił, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: "ppsa"), skargę K. W., zwanego dalej: "skarżącym" lub też "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego ("GITD") z 29 marca 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji GITD z 29 marca 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci: niewłaściwego zastosowania naruszenie art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z 39l ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2140; dalej: "utd") przez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie działającym pod firmą F., podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie, a więc brak jest podstaw do tego, aby wymagać od skarżącego kasacyjnie, by wyposażał takiego kierowcę w zaświadczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych od wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GITD przepisów art. 7, 77 § 1 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a. zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie na jakiej podstawie (stosunek pracy czy stosunek cywilnoprawny) kontrolowany kierowca współpracował z firmą F.; b. poczynienie ustaleń nie mających żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy w zakresie tego, że zatrzymany kierowca zatrudniony był na podstawie stosunku pracy, podczas gdy kierowca ten nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Wychodząc z powyższego założenia, na wstępie zaznaczyć należy, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do zagadnienia prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa i kwestionuje ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w zakresie ustalenia podstawy prawnej współpracy kierowcy z przedsiębiorstwem skarżącego kasacyjnie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego w zakresie błędnego ustalenia adresata decyzji, w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że jeżeli skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego co do jego zastosowania – w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut procesowy, gdyż dopiero przy niekwestionowanym albo niepodważonym stanie faktycznym można wypowiadać się o zastosowaniu prawa materialnego. Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy wskazać zatem, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa, są bezzasadne. Jeżeli bowiem przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego – w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną – to trzeba przyjąć, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie te normy prawa materialnego, które stanowiąc podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, czy jak w tym przypadku nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – wyznaczają tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy faktów o prawnie doniosłym znaczeniu. Punktem wyjścia dla ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są więc normy prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej kontrolowane organy dokonały natomiast szczegółowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle okoliczności związanych z podstawą wykonywania czynności przewozowych przez poddanego kontroli kierowcę, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku oraz akt sprawy, zatrzymany kierowca wykonywał czynności usługowe na rzecz własnego przedsiębiorstwa. Tym samym wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, skoro sporna kwestia dotycząca formy stosunku prawnego łączącego kierowcę z przedsiębiorstwem transportowym okazała się prawnie irrelewantna dla sprawy, o czym poniżej, tym samym nie istniał po stronie GITD obowiązek jej ustalenia. Podzielić należy bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy dokonały szczegółowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle okoliczności związanych z podstawą wykonywania czynności przewozowych przez poddanego kontroli kierowcę. W pozostałym zakresie w skardze kasacyjnej ustalony stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany. W sprawie nie doszło zatem do zarzucanych przez skarżącego naruszeń art. 7 i 77 § 1 kpa, a co za tym idzie również przepisu wynikowego, jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. We wniesionej skardze kasacyjnej nie zostały jednak sformułowane zarzuty w zakresie wykładni przepisów utd co do wymogów formy stosunku prawnego łączącego kierowcę z przedsiębiorcą transportowym. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na obydwu podstawach koncentrują się bowiem wokół zagadnienia odpowiedzialności skarżącego, w kontekście formy zatrudnienia kierowcy, który nie posiadał orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na tym stanowisku, w przedsiębiorstwie, w którym skarżący był zarządzającym transportem. Zauważyć należy, że powołany w zarzutach art. 39a utd określa warunki zatrudnienia kierowcy przez przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy, wskazując, że zatrudnienie to możliwe jest, w przypadku gdy kierowca nie ma przeciwwskazań zdrowotnych lub psychologicznych do wykonywania pracy na tym stanowisku (art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 utd). Zgodnie z art. 39m utd, wymagania, o których mowa w art. 39a-39l, stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. Przepisy art. 39j ust. 1, art. 39k ust. 1 oraz art. 39m utd ustanawiają zatem generalny obowiązek poddania kierowców wykonujących przewóz drogowy odpowiednim badaniom lekarskim i psychologicznym, niezależnie od podstawy prawnej wykonywania tych czynności, w tym także kierowców, którzy wykonują je w warunkach tzw. samozatrudnienia lub faktycznego wykonywania określonych zadań przewozowych. Oznacza to, że także przedsiębiorca wykonujący osobiście jako kierowca przewóz osób jest obowiązany posiadać orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań zdrowotnych lub psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Ustawodawca nie określił bowiem w art. 39a ust. 1 utd w sposób kategoryczny formy, w jakiej kierowca może zostać zatrudniony, co oznacza, że dopuszczalne są wszelkie przewidziane prawem możliwości wykonywania usług na rzecz przedsiębiorcy, w tym umowa zlecenie, czy umowa o dzieło. Co więcej, w związku z odesłaniem przewidzianym w przytoczonym wyżej art. 39m utd, wymagania wobec zatrudnionych kierowców stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem podstaw, aby przywołany przepis interpretować w ten sposób, że zatrudnienie kierowcy może mieć wyłącznie formę umowy o pracę i, co za tym idzie, że tylko w stosunku do kierowców zatrudnionych w takiej formie zastosowanie mają obowiązki wynikające z tego przepisu, jak również z art. 39l utd. Tym bardziej że w świetle art. 92a ust. 6 utd za kierowców, o których mowa w ust. 5 pkt 1-4, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz. Ustawodawca nie uzależnia uznania za kierowcę w rozumieniu utd tylko takiej osoby, która jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę ale także takie osoby, które faktycznie, osobiście wykonują czynność faktyczną prowadzenia pojazdu i to niezależnie od tego na jakiej podstawie prawnej to nastąpiło (por. wyrok wyroki NSA II GSK 685/15 oraz II GSK 1985/17). W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty zresztą pogląd, że każdy kierowca wykonujący przewóz drogowy osób jest obowiązany posiadać orzeczenie lekarskie/psychologiczne bez względu na formę prawną wykonywania obowiązków kierowcy a więc czy jest to stosunek pracy, umowa cywilnoprawna czy też samozatrudnienie. Kierowca, niezależnie od formy zatrudnienia (stosunek pracy, umowa cywilnoprawna czy zasada samozatrudnienia), wykonuje bowiem jedną z czynności składających się na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym w rozumieniu utd, za które (jako całość) odpowiada przedsiębiorca czy osoba w jego imieniu zarządzająca transportem i to na nich spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności przedsiębiorca się posługuje, niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Odpowiedzialność kierowcy została uregulowana w ustawie odrębnie i jest objęta innymi sankcjami (por. np. wyroki NSA w sprawach: II GSK 716/10, II GSK 1053/20, II GSK 1252/20, II GSK 503/22). Kara pieniężna nałożona została zaś na skarżącego kasacyjnie na mocy art. 92a ust. 2 utd, zgodnie z którym za każde naruszenie stwierdzone podczas kontroli drogowej kara pieniężna w określonej wysokości nakładana jest na zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie. Status zarządzającego transportem został określony w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 5 tego Rozporządzenia, zarządzający transportem oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy. W myśl art. 4 ust. 1 lit. a wymienionego Rozporządzenia, przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego wyznacza przynajmniej jedną osobę fizyczną – zarządzającego transportem – która w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa. Fakt, że skarżący kasacyjnie pełnił funkcję zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie transportowym nie budzi w rozpoznawanej sprawie wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu więc skarżącego, zgodnie z którym skoro kierowca niezwiązany był z przedsiębiorcą transportowym stosunkiem pracy, to nie miał obowiązku posiadać między innymi orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Przyjęcie za skarżącym kasacyjnie takiego stanowiska prowadziłoby do błędnej konkluzji, że przepisy utd mają zastosowanie wyłącznie do tych przedsiębiorców, którzy zatrudniają kierowców na podstawie umowy o pracę, co z kolei oznaczałoby, że znacząca grupa przedsiębiorców i kierowców wykonuje przewozy wyłączone spod kontroli inspekcji drogowej. Przeczyłoby to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, celowi, jakiemu służy utd, czyli zagwarantowaniu bezpieczeństwa przewozów, w szczególności dotyczy to przewozu osób i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obowiązki określone w ustawie, w tym w art. 39a ust. 1 i 39l ust. 1 pkt b utd muszą zostać przez przedsiębiorcę transportowego zrealizowane w stosunku do kierowców zatrudnionych i to w znaczeniu sensu largo – tak na umowę o pracę, jak i na podstawie samozatrudnienia, umowy cywilnoprawnej, czyli przykładowo umowy zlecenia czy umowy o dzieło, jak też dotyczy również danych przedsiębiorców oraz innych osób osobiście wykonujących przewóz drogowy. Nie tylko zatem wykładnia literalna omawianych przepisów, ale i systemowa pozwala na realizację celów ustawy o transporcie drogowym, tj. zapewnienie bezpieczeństwa transportu drogowego oraz stworzenie przejrzystych i jednolitych zasad dla przewoźników i uczestników ruchu drogowego. Te jednolite zasady, dla ochrony interesów użytkowników dróg, muszą dotyczyć między innymi wymogów odnoszących się do kierowców wykonujących przewozy na rzecz przedsiębiorców transportowych. Skoro zatem zgodnie z art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b "Przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany do kierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne", a kontrolowany kierowca niewątpliwie nie miał ważnych badań, to zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za bezzasadny. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem skarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zasądzonych od skarżącego na rzecz organu administracji publicznej, znajduje podstawę w przepisach art. 204 pkt 1 i 205 § 2 ppsa w zw. Z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).