II GSK 428/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku S. M. o wyłączenie sędziego NSA Elżbiety Czarny – Drożdżejko, sędziego NSA Marcina Kamińskiego oraz sędziego NSA Henryki Lewandowskiej – Kuraszkiewicz w sprawie ze skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1030/24 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 kwietnia 2024 r. znak NP.906.3.2024 w przedmiocie wprowadzania do obrotu produktów kosmetycznych postanawia: 1. oddalić wniosek o wyłączenie sędziego NSA Marcina Kamińskiego oraz sędziego NSA Henryki Lewandowskiej – Kuraszkiewicz; 2. wyłączyć sędziego NSA Elżbietę Czarny – Drożdżejko od orzekania w sprawie o sygn. akt II GSK 428/25.

Pismem z 24 lipca 2025 r. S. M. (dalej nazywana: "skarżącą") wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego – w oparciu o przepis art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: "p.p.s.a.") – z wnioskiem o wyłączenie sędziego NSA Elżbiety Czarny – Drożdżejko, sędziego NSA Marcina Kamińskiego oraz sędziego NSA Henryki Lewandowskiej – Kuraszkiewicz od orzekania w sprawie z jej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 września 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1030/24, oddalającego skargę na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 29 kwietnia 2024 r. w przedmiocie wprowadzania do obrotu produktów kosmetycznych. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała m.in., że ww. sędziowie zostali awansowani na podstawie rekomendacji Krajowej Rady Sądownictwa powołanej w sprzeczności z konstytucyjnym modelem niezależności tego organu, w wyniku politycznej ingerencji władzy ustawodawczej w procedurę powoływania sędziów, co zakwestionowały sądy krajowe, TSUE oraz ETPCz. Skarżąca podniosła też, że sędzia Elżbieta Czarny – Drożdzejko została powołana do orzekania w sądownictwie administracyjnym mimo braku uprzedniego doświadczenia orzeczniczego. Przywołała treść art. 42a ust. 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz podniosła, że zwraca uwagę na realną ocenę systemowego zagrożenia dla prawa do sądu, wynikającego z udziału sędziów powołanych z udziałem wadliwej KRS, której funkcjonowanie rodzi zarzuty, zarówno w wymiarze formalnoprawnym, jak i aksjologicznym. Nominacja wymienionych we wniosku sędziów budzi, zdaniem skarżącej, uzasadnione wątpliwości co do ich niezależności, godzi w istotę prawa do sądu oraz może skutkować koniecznością wzruszania w przyszłości wyroków wydanych z ich udziałem. Sędzia NSA Elżbieta Czarny – Drożdżejko, sędzia NSA Marcin Kamiński oraz sędzia NSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz w dniach odpowiednio: 6, 7 i 9 sierpnia 2025 r., złożyli oświadczenia, w których wskazali, że nie istnieją po ich stronie okoliczności, które mogłyby wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności w rozpoznaniu sprawy, wyłączające ich od jej rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazania wymaga, że instytucja wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie regulowana jest przepisami Rozdziału 5 Działu I ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej zwanej "p.p.s.a."), które różnicują zasady wyłączenia sędziego w zależności od charakteru przesłanek stanowiących podstawę tego wyłączenia. Sędzia z mocy samej ustawy wyłączony jest w sprawach, w których wystąpią przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 18 p.p.s.a. Katalog tych przesłanek jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco, co związane jest z doniosłością skutków prawnych orzekania przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Skutkiem takim jest bowiem nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2560/17; z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2627/17 – te i kolejne orzeczenia sądów administracyjnych, dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast na podstawie art. 19 p.p.s.a. sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Na gruncie art. 19 p.p.s.a. podstawą wyłączenia sędziego są zarówno okoliczności wynikające ze stosunku osobistego pomiędzy sędzią a jedną ze stron lub jej przedstawicielem, jak i wszelkie inne okoliczności o charakterze obiektywnym dające podstawę do sformułowania uzasadnionych zastrzeżeń co do bezstronności sędziego przy rozstrzyganiu danej sprawy. Przez okoliczności, o których mowa w powołanym art. 19 p.p.s.a. rozumieć należy zarówno te okoliczności związane z osobistymi stosunkami między sędzią a stroną czy jej przedstawicielem, jak również inne uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne, które w sytuacji konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. Przepis ten – w odróżnieniu od art. 18 p.p.s.a. – dotyczy względnych przesłanek wyłączenia sędziego. Skarżąca oparła swój wniosek o wyłączenie sędziów wyznaczonych do orzekania w niniejszej sprawie, jedynie na okolicznościach towarzyszących ich powołaniu. Wskazała bowiem, że objęci wnioskiem sędziowie zostali powołani na podstawie rekomendacji Krajowej Rady Sądownictwa, która nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy ustawodawczej w procedurze powoływania sędziów. Tak ukształtowany wniosek nie mieści się w zakresie normy wynikającej z art. 19 p.p.s.a. Podkreślić należy bowiem odrębność proceduralną dwóch instytucji określonych w art. 19 p.p.s.a. oraz 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 dalej zwanej: "p.u.s.a."). Pierwszy z wymienionych przepisów jako przesłankę wyłączenia sędziego wskazuje istnienie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności sędziego. Drugi natomiast odnosi się do badania wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego z uwagi na okoliczności towarzyszące jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu. W każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej określana, jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Ustawodawca, dostosowując się do powyższej zasady, przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a p.u.s.a. (tak: postanowienia NSA z 9 września 2023 r., sygn. akt I GZ 111/23 oraz I GZ 112/23). W rezultacie, w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa do wyłączenia sędziego w trybie art. 19 p.p.s.a. z powołaniem się na "okoliczności towarzyszące jego powołaniu", gdyż przesłanka ta podlega badaniu wyłącznie w trybie art. 5a p.u.s.a. Zakres przedmiotowy tych dwóch norm jest rozłączny, co zostało szczegółowo wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22, publ: ONSAiWSA 2023 r., Nr 4, poz. 52. Przypomnieć należy, że z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a., wynika, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 957/23, CBOSA). W związku z powyższą uchwałą NSA z 3 kwietnia 2023 r., wniosek o wyłączenie sędziów może zostać zbadany jedynie w zakresie w jakim nie odnosi się do okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego i jego postępowania po powołaniu. Z kolei przedmiotem wniosku składanego na podstawie art. 5a § 1 p.u.s.a. jest właśnie badanie niezawisłości i bezstronności sędziego w kontekście ww. kryteriów, w okolicznościach danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie przedstawiła zatem, ani też nie uprawdopodobniła, że w rozumieniu art. 19 p.p.s.a. istnieją okoliczności tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego NSA Marcina Kamińskiego oraz sędziego NSA Henryki Lewandowskiej – Kuraszkiewicz, wyznaczonych do orzekania w sprawie. Tym samym złożony przez nią wniosek o wyłączenie sędziego NSA Marcina Kamińskiego oraz sędziego NSA Henryki Lewandowskiej – Kuraszkiewicz podlegał oddaleniu. Odmiennie natomiast kształtuje się sytuacja odnośnie do sędziego NSA Elżbiety Czarny – Drożdzejko. Jakkolwiek brak jest podstaw do wyłączenia ww. sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a., z powodu nieuwzględnienia argumentacji skarżącej zawartej we wniosku z powodów opisanych powyżej, to jednak analiza akt postępowania uzasadnia przyjęcie, że wystąpiła w sprawie przyczyna wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie określona w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z treścią którego "sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator". Sędzia NSA Elżbieta Czarny – Drożdzejko brała udział w wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1030/24, w stosunku do którego została wywiedziona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która będzie rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2025 r. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie skarżąca, nie wskazała przesłanek określonych w art. 18 p.p.s.a., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, jest zobowiązany wziąć je pod uwagę również z urzędu. Tym samym zachodziła więc podstawa do wyłączenia sędziego NSA Elżbiety Czarny – Drożdzejko od orzekania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 § 1 i 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1. sentencji postanowienia, zaś w pkt. 2. sentencji postanowienia na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 w zw. z art. 22 § 1 i 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.