II GSK 427/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 578/19 w sprawie ze skargi Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 grudnia 2018 r., nr DZP-III-6110-589/18/2 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie odmowy wpisu na listę radców prawnych i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz Ministra Sprawiedliwości 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 5 lipca 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 578/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej zwanej "skarżącą") na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 20 grudnia 2018 r. (nr DZP-III-6110-589/18/2) w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 1 lutego 2017 r. R. S. (dalej zwany "uczestnikiem postępowania") złożył do Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w W. wniosek o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 36² ust. 2 i 4 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Do wniosku dołączył m.in, zaświadczenie z 2 lutego 2017 r. Krajowej Izby Doradców Podatkowych (zwanej dalej "KIDP") o zakresie wykonywanych obowiązków, do których należy obsługa prawna organów KIDP, w zakresie postępowań administracyjnych, reprezentowanie KIDP przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym w toczących się postępowaniach, opiniowanie umów, projektów uchwał, postanowień i innych dokumentów przygotowywanych przez organy KIDP, sporządzanie opinii i analiz prawnych oraz reprezentowanie KIDP przed sądami powszechnymi w sprawach z powództwa przeciwko izbie oraz w postępowaniach egzekucyjnych, a nadto prowadzenie obsługi prawnej Biura KIDP. Postanowieniem z 23 lutego 2017 r. Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nr 4 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w W. pozostawił bez rozpoznania wniosek uczestnika postępowania o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Uznał, że uczestnik nie spełnia wymogów z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, bowiem nie wykazał wypełnienia warunku zatrudnienia, o jakim mowa w tym przepisie, ponieważ KIDP nie jest urzędem organów władzy publicznej. Uczestnik postępowania złożył na to postanowienie zażalenie do Ministra Sprawiedliwości. Postanowieniem z 17 marca 2017 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 362 ust. 5 w zw. z art. 335 ust. 5 ustawy o radcach prawnych uchylił zaskarżone postanowienie w całości i stwierdził, że uczestnik postępowania spełnia wymogi przewidziane w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego. Uczestnik postępowania przystąpił do egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w dniach od 20 do 23 marca 2018 r., który zdał z wynikiem pozytywnym. Następnie 7 maja 2017 r. złożył w Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie wniosek o wpis na listę radców prawnych. Jako podstawę prawną wniosku wskazał przepis art. 24 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Uchwałą Nr 703/2018 z 13 czerwca 2018 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie odmówiła wnioskodawcy wpisu na listę radców prawnych, podnosząc, że nie spełnia on warunku określonego w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz.1870; dalej zwanej także "urp"). Od powyższej uchwały, uczestnik postępowania złożył odwołanie do Prezydium KRRP. Prezydium KRRP uchwałą z 18 października 2018 r., Nr 3541X12018 utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z 13 czerwca 2018 r. Prezydium KRRP podzieliło stanowisko Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie. Uczestnik postępowania wniósł do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od uchwały skarżącej. Decyzją z 20 grudnia 2018 r. Minister Sprawiedliwości uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną przez nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z 13 czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że uczestnik postępowania spełnił, określone w art. 25 ust. 2 pkt 4 urp, przesłanki uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej i fakt ten został potwierdzony postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z 17 marca 2017 r. Spełnił także przesłanki do wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24 ust. 1 urp. Na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 20 grudnia 2018 r., skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr 7 z siedzibą w Warszawie powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2018 r. w obszarze właściwości OIRP w Warszawie z 23 kwietnia 2018 r. nr 5817/2018 w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. WSA oddalił skargę. WSA stwierdził, że uczestnik postępowania przedstawiając do wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego zaświadczenie o zatrudnieniu przez KIDP, na stanowisku starszego specjalisty prawnego na czas określony, przez okres 6 lat tj. od 1 października 2011 r. do 30 września 2017 r. oraz zaświadczenie o zakresie obowiązków, potwierdzające wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz KIDP, spełnił przesłankę z art. 25 ust. 2 pkt 4 urp. Odnosząc się do argumentacji skarżącej podnoszonej w skardze wskazał, że dokonana przez skarżącą systemowa analiza przepisów prawnych szeregu ustaw, w których ustawodawca określił zakres podmiotowy pojęcia organów władzy publicznej, nie obejmując tym zakresem organów samorządów zawodowych, nie stoi w sprzeczności z ustaleniem znaczenia tego pojęcia w ujęciu konstytucyjnym. Zdaniem WSA, skarżąca z faktu, iż ustawodawca w analizowanych ustawach nie wymienił organów samorządu zawodowego określając zakres podmiotowy pojęcia organów władzy publicznej, wyciągnęła błędny, ogólny wniosek, że organy samorządu zawodowego w każdym przypadku nie mieszczą się w zakresie pojęcia organów władzy publicznej, również w tych przypadkach, gdy ustawodawca nie definiuje tego pojęcia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na podstawie analizy przeprowadzonej przez skarżącą można jedynie stwierdzić, że na gruncie powołanych przez skarżącą ustaw, organ samorządu zawodowego jest czymś innym niż organ władzy publicznej i na to rzeczywiście wskazuje językowa wykładnia definicji tego pojęcia (organ władzy publicznej), zawartych w tych ustawach. Tak ustalonego znaczenia pojęcia organów władzy publicznej, nie można jednak przenosić, w ocenie WSA, na cały system prawny, a więc również na sytuacje, w których ustawodawca posługując się pojęciem organów władzy publicznej nie określa jego zakresu podmiotowego. W takich sytuacjach bowiem konieczne jest dokonanie językowej wykładni samego pojęcia organów władzy publicznej, a jeżeli jest ona niewystarczająca, należy odwołać się do wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, jak w niniejszej sprawie. WSA stwierdził także, że organy samorządu radcowskiego były uprawnione do badania spełnienia przez uczestnika postępowania przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 4 urp, błędnie jednak oceniły, że uczestnik postępowania tej przesłanki nie spełnił. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości (alternatywnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania), a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (podstawa z art. 174 pkt. 1 ppsa) ti. 1. art. 25 ust. 2 pkt. 4 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. z 2018 r., poz. 2115 ze zm.; dalej zwanej "urp") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Biuro Krajowej Rady Doradców Podatkowych stanowi urząd organu władzy publicznej; w sytuacji, w której powołana jednostka organizacyjna stanowi urząd obsługujący organ samorządu zawodowego doradców podatkowych; a zatem nie może zostać uznana za urząd organu władzy publicznej. - naruszenie przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt. 2 ppsa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy ti. 1. art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, w której istnieją podstawy do jej uwzględnienia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie tej skargi. W piśmie procesowym z 18 grudnia 2019 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Pełnomocnik uczestnika postępowania natomiast podtrzymał dotąd reprezentowane stanowisko, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie tkwi w wykładni pojęcia zawartego w art. 25 ust. 2 pkt 4 urp i odpowiedzi na pytanie, czy organ samorządu doradców podatkowych – Krajowa Izba Doradców Podatkowych (której organami są m.in. Krajowy Zjazd Doradców Podatkowych i Krajowa Rada Doradców Podatkowych) – może być zakwalifikowany do organów władzy publicznej, w konsekwencji, czy Biuro Krajowej Rady Doradców Podatkowych, w którym zatrudniony był uczestnik, jest urzędem organu władzy publicznej, o którym mowa w ww. przepisie. Pojęcie organów władzy publicznej nie zostało zdefiniowane w ustawie o radcach prawnych, Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w ślad za organem, że w takiej sytuacji należy sięgnąć do wykładni systemowej, a punktem odniesienia powinny być przepisy Konstytucji RP, zgodnie z zasadą, że to normy konstytucyjne narzucają kierunek wykładni przepisów innych ustaw. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Pojęcie organów władzy publicznej pojawia się następnie w dalszych przepisach Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 czy też art. 80 ). Przez pojęcie to w ujęciu konstytucyjnym, jak podkreślał Minister, należy rozumieć organy dysponujące z mocy ustawy kompetencjami władczymi (imperium) tj. związanymi z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki, będącymi czy to organami państwa lub samorządu terytorialnego, a w wyjątkowych przypadkach, o ile ustawa przekaże im takie kompetencje – mogą to być również organy innych niż terytorialny samorządów, bądź organizacji obywatelskich lub związków wyznaniowych. Z pojęciem organów władzy publicznej nierozerwalnie związane jest z kolei pojęcie "władzy publicznej", które obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym – ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. TK w swoim orzecznictwie wskazuje, że w pojęciu "władzy publicznej" mieszczą się także inne, niż państwowe i samorządowe instytucje, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Przez wykonywanie władzy publicznej należy rozumieć wszelkie działania prowadzone w interesie publicznym w formie aktów i czynności prawnych, jak i działań faktycznych, które wywołują wiążące dla różnych podmiotów skutki prawne. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001r., SK 18/00; Lex OTK 2001/8/256). Z ww. orzeczenia wynika, że TK ujmuje wykonywanie władzy publicznej w sposób funkcjonalny, zatem organ władzy publicznej to instytucja, struktura organizacyjna, jednostka władzy publicznej, która podejmuje działania prowadzone w interesie publicznym w formach aktów i czynności prawnych, jak i działań faktycznych wywołujących wiążące dla różnych podmiotów skutki prawne. Jak z kolei wskazuje się w piśmiennictwie – adresatami zasady legalizmu są: "organy dysponujące z mocy ustawy kompetencjami władczymi (imperium), będące czy to organami państwa, czy samorządu terytorialnego (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., s. 28); w wyjątkowych przypadkach – jeżeli ustawa przekaże im takie kompetencje – mogą to być także organy innych, niż terytorialny samorządów bądź organizacji (zrzeszeń) obywatelskich lub związków wyznaniowych" (tak w – Komentarzu do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pod. red. Leszka Garlickiego, Marka Zubika, Wyd. Sejmowe 2016, komentarz do art. 7, pkt. 7). Trafnie więc Minister i Sąd w rozpoznawanej sprawie przyjęły, że organy władzy publicznej, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 urp, to organy, dysponujące z mocy ustawy kompetencjami władczymi, umożliwiającymi władcze kształtowanie sytuacji jednostki w zakresie posiadanych kompetencji. Z organami władzy publicznej mamy zatem do czynienia również w sytuacji, gdy ustawodawca przekażę w drodze ustawy innym organom, niż organy państwa, czy organy samorządu terytorialnego, część władztwa publicznego – w określonym zakresie, w którym te organy będą wykonywały zadania państwa. W tym miejscu podkreślić również należy, że działalność samorządów zawodowych – znajduje zakotwiczenie w Konstytucji RP. Jak wskazuje się w orzecznictwie i w doktrynie – przepis art. 17 Konstytucji RP (obok decentralizacji terytorialnej władzy publicznej – art. 15 Konstytucji) wymaga również wprowadzenia tzw. decentralizacji rzeczowej, która "polega na powierzeniu samodzielnym organom lub organizacjom, z reguły samorządowym, zarządzania określonymi rodzajami spraw. Przykładem może być samorząd zawodowy (...)" (zob. Z. Cieślak i inni, Prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 102). Celem wspomnianej wyżej "decentralizacji rzeczowej" jest – podobnie jak przy decentralizacji terytorialnej – odjęcie realizacji pewnej funkcji publicznej administracji rządowej poprzez powierzenie jej korporacjom samorządowym, które w ten sposób stają się podmiotami władztwa publicznego. Funkcję tę Konstytucja określa jako "sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Tego rodzaju ujęcie pozostaje w prostej konsekwencji z charakterem tych korporacji jako korporacji samorządu "zawodowego", a więc odnoszącego się do wykonywania zawodu. Jako jeden z podmiotów władztwa publicznego, również on podporządkowany jest – na równi z wszystkimi podmiotami tego władztwa – wymogom funkcjonowania państwa polskiego jako "dobra wspólnego" (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasadzie legalizmu (art. 7 konstytucji RP) (tak – Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pod. red. Leszka Garlickiego, Marka Zubika, Wyd. Sejmowe 2016, T I, komentarz do art. 17, pkt. 4). Krajowa Izba Doradców Podatkowych została utworzona i działa na podstawie ustawy o doradztwie podatkowym. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 377; dalej zwanej "udp") samorząd doradców podatkowych jest niezależny w wykonywaniu swych działań i podlega tylko ustawom. Ustawodawca przekazał w ten sposób funkcję publiczną – pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu – samorządowi doradców podatkowych, udzielając mu również władczych kompetencji – prawa do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach wpisu na listę doradców podatkowych i skreślania z niej oraz wpisu do rejestru osób prawnych uprawnionych do wykonywania czynności doradztwa podatkowego oraz skreślania z rejestru – art. 7 ust. 1 udp, art. 13, art. 18, art. 56 ust. 1 pkt 5 i 5a ustawy. Zatem, wobec przekazania samorządowi doradców podatkowych pewnych kompetencji państwa, "decentralizacji" władztwa państwowego w określonym zakresie, organy tego samorządu występują w rezultacie jako organy władzy publicznej, co trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji. Nie można natomiast podzielić proponowanej przez skarżącą kasacyjnie wykładni pojęcia organu władzy publicznej, która opiera się na innym nadaniu znaczenia temu terminowi – w ustawie o finansach publicznych, regulacjach dotyczących dostępu do informacji publicznej i ustawie o ochronie informacji niejawnych, w których organy samorządu zawodowego nie zostały włączone do desygnatów pojęcia organów władzy publicznej. Fakt, że w regulacjach dotyczących innych dziedzin życia społecznego organy samorządu gospodarczego i zawodowego, ale też i terytorialnego, wyliczono obok organów władzy publicznej (lub władz publicznych), bez zdefiniowania – tak samo zresztą, jak w ustawie o radcach prawnych – tych pojęć, nie może stanowić wystarczającego i decydującego argumentu na rzecz rozumienia spornego pojęcia w całym systemie prawa. Reguły interpretacyjne nie dają podstaw, aby na bazie systematyki organów państwowych i publicznych przyjmowanej na potrzeby finansów publicznych, czy innych dziedzin życia tworzyć definicje organów władzy publicznej na potrzeby ustawy o radcach prawnych (por. również wyrok NSA z 8.02.13r., sygn. akt I FSK 520/12; treść tego orzeczenia dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z tych wszystkich powodów nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dokonania błędnej wykładni art. 25 ust. 2 pkt 4 urp, w rezultacie uczestnik legitymując się wymaganym zatrudnieniem (co do czasu i zakresu wykonywanych czynności) w Biurze Krajowej Rady Doradców Podatkowych spełnił wymóg zatrudnienia w urzędzie organu władzy publicznej, zawarty w tym przepisie. Dlatego też Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 151 ppsa oddalając skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na zaskarżoną przezeń decyzję Ministra Sprawiedliwości. Mając powyższe na uwadze NSA, uznając skargę kasacyjną za bezzasadną, na podstawie art. 184 ppsa skargę tę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Sprawiedliwości należny jest z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organowi za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału w rozprawie NSA przez pełnomocnika profesjonalnego, który prowadził sprawę w pierwszej instancji, zasądzono koszty w wysokości 480 zł.