II GSK 425/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 476/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 1/2021/ODW w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 476/23, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 czerwca 2021 r., w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego zmiany w całości, oddalenia skargi i utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym i ustalenie, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy poprzez brak odniesienia w decyzji do oświadczenia oferenta o zapewnieniu superwizji dla osób udzielających świadczeń, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że organ dokonując rozstrzygnięcia dokonał oceny, iż dokumenty załączone do oferty nie dają podstaw do przyjęcia, że nadzór nad pracą osób ubiegających się o otrzymanie takiego certyfikatu nie został zapewniony. Naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy prowadząc do błędnego przyjęcia, iż organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285; powoływanej dalej jako: u.ś.o.z.) w zw. z § 4 ust. 8 i § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień (Dz. U. z 2019 r. poz. 1285 ze zm.; powoływanej dalej jako: rozporządzenie MZ) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że nie było podstaw do odrzucenia oferty niespełniającej określonych przepisami warunków, mimo iż prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że podstawy do odrzucenia oferty zachodziły. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ocena zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc wskazać należy, że sporządzenie skargi kasacyjnej jest ograniczone tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, sama zaś skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, skoro w myśl art. 176 p.p.s.a. powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i prawidłowe ich uzasadnienie ma istotne znaczenie z tej przyczyny, że Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany tymi zarzutami. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołanie się na naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Skarżący kasacyjnie winien zatem podać te przepisy p.p.s.a., które miały zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji i wskazać, że gdyby ich nie naruszono, to prawdopodobnie wynik postępowania byłby inny. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., ponieważ Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a. poprzez określenie paragrafu, który w jego ocenie został naruszony przez Sąd I instancji mimo, iż przepis ten zawiera cztery paragrafy. W uzasadnieniu omawianych zarzutów także brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach w zw. z § 4 ust. 8 i § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień, należy zauważyć, iż Sąd I instancji trafnie przyjął, że do dokumentacji ofertowej (str. 15) spółka załączyła oświadczenie o zapewnieniu superwizji dla osób udzielających świadczeń psychoterapeutycznych, a organ pominął to oświadczenie i w ogóle nie odniósł się do niego w zaskarżonej decyzji, mimo że strona w odwołaniu powoływała się na nie. Zdaniem organu, osobą posiadającą certyfikat, o której mowa w § 2 ust. 8 pkt c) rozporządzenia MZ może być tylko osoba będąca certyfikowanym psychoterapeutą, a nie superwizorem psychoterapii. Mimo, iż WSA przyznał rację organowi, że nadzór nad wykonywaniem określonych czynności w zakresie opieki psychologicznej i psychoterapeutycznej powinien mieć charakter realny, włącznie z zapewnieniem osobie nadzorującej możliwości zapoznania się ze stanem pacjenta, co oznacza, że osoba nadzorująca i świadczeniodawca powinny pozostawać ze sobą w jakimś stosunku prawnym, to jednak - jak zasadnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - dopiero w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że spółka myli pojęcia superwizora psychoterapii i certyfikowanego psychoterapeuty. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w tym kontekście słusznie przyjął, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę, bada prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Odpowiedź na skargę, materiały przedstawione w toku postępowania sądowego, czy też uzasadnienie skargi kasacyjnej nie są ani suplementami decyzji, ani jej uzupełnieniem i jako takie nie są brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Wobec czego argumenty podnoszone przez organ w tym zakresie nie mogą być ocenione ani przez Sąd I instancji ani przez NSA, gdyż nie są zawarte w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie argumentacja organu przedstawiona w tym przedmiocie jest co najmniej niewystarczająca i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega badaniu pod kątem jej legalności. W świetle powyższych uwag jako bezzasadne należało ocenić zawarte w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego, a zatem wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne i nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.