II GSK 419/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 684/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz A. Sp. z o.o. w B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 12 i 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 59 ze zm. - dalej jako ustawa o Inspekcji) nakazał A. Sp. z o.o. w B. zaprzestanie działalności gastronomicznej w lokalu [...] w B. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wyjaśnił, że 30 stycznia 2021 r. przeprowadził kontrolę sanitarną w ww. lokalu, która wykazała naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegające na prowadzeniu w tym lokalu działalności gastronomicznej. Inspektor stwierdził bowiem, że w lokalu przebywało 27 osób, które siedziały przy stolikach 3-4 osobowych, bez zachowania dystansu społecznego i spożywały napoje w szkle bufetowym. Poziom zapełnienia lokalu uzasadniał w ocenie organu założenie, że miejsce to stanowiło bardzo duże zagrożenie dla życia oraz zdrowia wielu osób i to zarówno tych znajdujących się w tym lokalu, jak i innych, narażonych na transmisję wirusa. II. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos w lokalu [...], należącym do A. Sp. z o.o. w B., w pozostałym zaś zakresie tj. nakazu zaprzestania działalności w lokalu [...] polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie występowało zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, gdyż wirus SARS-CoV-2 rozprzestrzenia się drogą kropelkową, a przebywanie ludzi w dużym skupisku w zamkniętym pomieszczeniu wpływa na łatwość i zwiększenie skali transmisji tego wirusa. Jednocześnie organ uznał, że wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności działania firmy, polegające na rzekomym zatrudnieniu osób w celu sporządzenia opinii o wydawanych napojach, jest oczywistą próbą obejścia prawa. Organ odwoławczy nie podzielił również twierdzenia, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 22 Konstytucji RP poprzez faktyczne zakazanie skarżącej spółce prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym lokalu, gdyż organ administracji publicznej nie jest upoważniony do badania prawidłowości wydawanych przez organy władzy państwowej aktów prawnych, a tym bardziej do badania ich zgodności z Konstytucją. Jest natomiast zobligowany do stosowania obowiązujących przepisów prawa, których podstawy prawne zostały przywołane w decyzji organu I instancji. Organ podniósł także, że Spółka umożliwiając konsumpcję na miejscu w lokalu [...] stworzyła realnie wysokie ryzyko zakażenia swoich klientów wirusem SARS-CoV-2, którzy z kolei mogli stać się źródłem zakażenia kolejnych osób, co w konsekwencji mogło prowadzić do rozprzestrzeniania się epidemii i to było główną przesłanką do wydania decyzji nakazującej zaprzestania działalności gastronomicznej. III. Wyrokiem z 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 684/21, po rozpatrzeniu skargi A. Sp. z o.o. w B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania. Jak wyjaśnił, obie decyzje stanowiły następstwo kontroli sanitarnej przeprowadzonej 30 stycznia 2021 r. Stwierdzenie podczas kontroli naruszenia § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316) spowodowało wydanie nakazu zaprzestania działalności gospodarczej. W ocenie WSA regulacje dotyczące nakazu zaprzestania działalności, zawarte w rozporządzeniu RM z 21 grudnia 2020 r., wydanym go na podstawie art. 46a i 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm. - dalej jako ustawa) nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone treścią tej ustawy. Prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji RP mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne jest tym samym przeniesienie przez ustawodawcę na organ administracyjny lub delegowanie do rozporządzenia, prawa ustanawiania przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli, gwarantowane ustawą zasadniczą. Tworząc akt podustawowy (rozporządzenie), organ powinien też przede wszystkim stosować się do treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W celu uznania rozporządzenia za wydane w zgodzie z tym przepisem muszą zachodzić kumulatywnie trzy przesłanki: rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, ma to nastąpić na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Nie istniała zatem żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z której wynikałoby upoważnienie organu do nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy kwestionując go w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 46a w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 1-3 oraz art. 92 Konstytucji, z uwagi na fakt przyjęcia przez WSA w Bydgoszczy z czym nie sposób się zgodzić, iż nakaz zaprzestania działalności zawarty w § 10 ust. 9 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykracza poza ustawowe ramy wyznaczona treścią ustawy i stanowi tym samym podustawowe ograniczenie wolności, co stoi w sprzeczności z ww. art. Konstytucji; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydanego na podstawie art. 46a oraz art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z powodu rzekomej niezgodności z Konstytucją; 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a ochrona taka ma być zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji; 4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez WSA art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której WSA powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46a oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które to stanowią podstawę do wydania rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. i tym samym rozstrzygnięcia w tej sprawie i wydania, z art. 31, art. 52 i art. 92 Konstytucji; 5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy decyzje te nie naruszały prawa. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a tak jest właśnie w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Oznacza to zatem związanie wskazanymi podstawami zaskarżenia. Z uwagi na fakt, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące obu podstaw kasacyjnych, a sposób ich sformułowania oraz część argumentacyjna uzasadnienia środka odwoławczego wzajemnie się przenikają, podkreślając istnienie podstawy prawnej umożliwiającej nakazanie zaprzestania działalności gospodarczej w lokalu, niezbędne jest w ocenie NSA zbiorcze rozpoznanie zarzutów nr 1-4, w istocie kwestionujących podstawę do orzeczenia nakazu zaprzestania przez przedsiębiorcę działalności zakazanej w ramach państwowych restrykcji związanych ze zwalczaniem COVID-19. W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się krótko do bezzasadnego w ocenie Sądu zarzutu nr 5 skargi kasacyjnej. Wyjaśnienia wymaga, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez WSA innych przepisów prawa. Ma to tę konsekwencję, że przepisy tego rodzaju nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż muszą zostać powiązane z innymi przepisami prawa (w tym przypadku procesowego). Nadto, omawiany zarzut jest w całości zależny i nierozerwalnie związany ze skutecznością zarzutów naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza zaś z tymi z nich, które wprost dotyczą oceny istnienia zgodnej z Konstytucją RP podstawy prawnej, nakazującej czasowe zaprzestanie działalności gospodarczej w związku z pandemią COVID. VI. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się już kilkukrotnie do w istocie podobnych spraw rozstrzyganych w zbliżonych stanach faktycznych (por. m.in. wyrok NSA z: 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 322/22 czy z 22 lipca 2022 r. sygn. akt II GSK 95/22). Podzielając zatem w całości motywy tych orzeczeń, należy zwrócić uwagę na istotę zagadnień jakie występują w tej konkretnie sprawie tj. szczególnie podstawę prawną nakazu zaprzestania określonej działalności gospodarczej (art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) oraz stanowiące główny trzon rozważań organu odwoławczego i WSA przepisy ustawy i rozporządzeń, wprowadzających restrykcje w funkcjonowaniu niektórych branż w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Spór w sprawie dotyczy więc oceny prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji PWIS w Bydgoszczy oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS w Bydgoszczy uznał, że działanie nakazujące Spółce zaprzestania działalności prowadzonej w lokalu w zakresie przygotowywania i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, narusza prawo. Stanowisko WSA należy uznać za prawidłowe. Decyzje nakazujące zaprzestanie działalności zostały wydane na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2). Warunkiem wydania nakazu zaprzestania działalności na podstawie art. 27 ust. 2 jest więc wcześniejsze stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w stosownych przepisach prawa (ustanawiać owe wymagania). Dopuszczalność wydania decyzji na podstawie prawnej określonej w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wymaga tym samym spełnienia dwóch przesłanek: 1) naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, 2) które dodatkowo spowodowało zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Wskazana ustawa nie precyzuje wprost wymagań sanitarnych i zdrowotnych w rozumieniu art. 27 ust. 1. Można jednak z całą pewnością założyć, że pod tym pojęciem należy rozumieć warunek bądź zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, albo też nałożenie na kogoś jakiegoś obowiązku. Wprowadzenie wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego typu warunków czy obowiązków niewątpliwie stanowi ograniczenie. Należy mieć zatem na względzie, że w świetle art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Już z tych względów wymagania higieniczne i zdrowotne, stwierdzenie naruszenia których jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, muszą zostać określone stosownymi przepisach prawa (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 322/22). Jakkolwiek wskazaną podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to jednak nie ma sporu co do tego, że przyjęty w petitum reformatoryjnej decyzji PWIS opis nakazu i możliwych jego wyłączeń, jak również wprost powołany w uzasadnieniu decyzji § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. wskazują, że przepisy te również stanowiły co najmniej współpodstawę orzekania, jako źródło wymagań higienicznych. Należy także zwrócić uwagę, że jakkolwiek skarga kasacyjna, pomimo wymagań ściśle wynikających z art. 174 p.p.s.a., nie zawiera precyzyjnego zarzutu naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to jednak w myśl uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, biorąc pod uwagę zakres zarzutów oraz ich uzasadnienie, należy przyjąć, że poprzez podkreślanie wadliwego działania WSA na tle ustawy i rozporządzeń COVIDowych, kwestionuje również przyjęcie błędnego rozumienia i stosowania art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Niewątpliwie zastosowanie art. 27 ust. 2 wskazanej ustawy i nałożenie na jego podstawie w istocie sankcji (co najmniej ograniczenie prowadzonej działalności) jest możliwe tylko w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych prawem. Wskazano już wcześniej, że takie wymagania, których miałaby nie przestrzegać Spółka, muszą wynikać z przepisów rangi ustawowej. Należy jeszcze raz więc podkreślić, że wolność działalności gospodarczej zagwarantowana jest wprost w Konstytucji RP. W świetle art. 20 w zw. z art. 22 ustawy zasadniczej, wolność działalności gospodarczej, stanowiąc istotny element gospodarki wolnorynkowej, jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta, podobnie jak szereg innych praw, wolności i swobód obywatelskich, nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym tylko i wyłącznie w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie także w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego dodatkowo wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 26/00). Zasada wolności działalności gospodarczej, obejmuje zespół norm konstytucyjnych, które wyznaczają zakazy arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych. Prowadzenie działalności gospodarczej ma być więc wolne od nieuzasadnionej ingerencji władz publicznych. Wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii bez jakiejkolwiek wątpliwości nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. I chociaż z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób zakaźnych, to jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Samo więc wprowadzenie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. stanu epidemii nie uzasadniało takiego działania organów w rozpoznawanej sprawie, które polegało na nakazaniu Spółce zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Jak wskazano, warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które zostały określone w stosownych przepisach, a rozporządzenie takich warunków nie określało i nie spełniało warunku regulacji ograniczeń w ustawie. Nie wprowadzało skutecznie takich wymagań także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., mimo że w § 10 ust. 9 wprowadzono ograniczenia w zakresie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z). Należy zauważyć, że co do ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 22 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii istnieje już ustalona i jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której ograniczenie wolności działalności gospodarczej w tych rozporządzeniach narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się nie w ustawie (jak powinno), a w rozporządzeniu (por. np. odnoszące się do ograniczeń wolności działalności gospodarczej wyroki NSA z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Podzielić należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie wskazujące na to, że udzielone Radzie Ministrów, na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy upoważnienie do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w dacie kontroli przeprowadzonej w lokalu, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach stanowi naruszenie określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie było także żadnych podstaw do bezpośredniego zastosowania art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Przepisy te skierowane są bowiem do władz publicznych, nakładając na nie obowiązek zapewnienia prawa do ochrony zdrowia poprzez zwalczanie chorób epidemicznych. Nie nakładają one natomiast żadnych obowiązków na podmioty prowadzące działalność gospodarczą, których naruszenie mogłoby skutkować stwierdzeniem naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skoro w okolicznościach sprawy nie było podstawy prawnej, pozwalającej na uznanie istnienia określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie sankcjonuje art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to jako prawidłowe jawi się stanowisko WSA, wskazujące na brak podstawy prawnej do wydania decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności przez Spółkę. Nieskuteczne są zatem zarzuty nr 1-3 skargi kasacyjnej, w których organ próbuje wykazać, że podstawa taka jednak istniała i była wiążąca. Podobnie błędny jest zarzut nr 4 skargi kasacyjnej. Nieusprawiedliwione jest bowiem naruszenie art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. WSA w Bydgoszczy, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonał prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zakresu zawartego w jej art. 46a i art. 46b upoważnienia do wydania rozporządzenia w związku z przedmiotem regulacji tej ustawy i w celu jej wykonania. Wykładnia ta nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem odmówił zastosowania rozporządzenia i nie ma podstaw, by kierować jakiekolwiek pytanie do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd może bowiem odmówić zastosowania przepisów rozporządzenia, bez inicjowania jego kontroli generalnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. "b" w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, prowadząc uprzednio sprawę w postępowaniu przed WSA (50% stawki).