II GSK 4179/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 92/17 w sprawie ze skargi D H na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D H 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi D H (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że podczas kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego w dniach 27 października 2014 r.–29 grudnia 2014 r. stwierdzono następujące naruszenia określone w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) dalej: u.t.d.: – lp. 5.1 przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, – lp. 6.2.1 nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, – lp. 6.3.11 naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy; za każdego kierowcę, – lp. 6.3.12 naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego; za każdy pojazd. Strona w momencie kontroli posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy ważną od 29 maja 2006 r. do 29 maja 2036 r., oraz licencję na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. W okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniała średnio 8 kierowców. Kontrola obejmowała okres od 27 października 2013 r. do 26 października 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]grudnia 2015 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 14 100 zł z tytułu naruszeń stwierdzonych podczas kontroli. Inspektor w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. WSA w Łodzi uchylił powyższą decyzję Inspektora. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ II instancji naruszył art. 9, art. 10, art. 77 § 4 i art. 88 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej: k.p.a., ponieważ nie umożliwił stronie wypowiedzenia się w sprawie pisma pracownika firmy P , mającego istotne znaczenie dla oceny kwestionowanego przez stronę naruszenia opisanego w Załączniku nr 3 do u.t.d. w lp. 6.2.1. Sąd zobowiązał organ do zapoznania strony z pismem firmy P i umożliwienie wypowiedzenia się w tej kwestii. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a. Bezpodstawny zdaniem Sądu był również, podnoszony przez stronę argument jakoby naruszenie opisane przez organy administracji jako lp. 6.2.1 Załącznika nr 3 do u.t.d. należało zakwalifikować jako naruszenie opisane w załączniku nr 1 do tejże ustawy, w lp. 13.3 jako nieprawidłowe operowanie przełącznikiem urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy, sankcjonowane za każdy dzień. Inspektor, po ponownej analizie materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 14 100 zł i nałożył karę pieniężną w wysokości 11 600 zł. WSA w Łodzi uchylił decyzję z [...] listopada 2016 r. Sąd przypomniał, że wyrokiem z 2 sierpnia 2016 r. WSA uchylił decyzję Inspektora z dnia 19 kwietnia 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów u.t.d. W uzasadnieniu tamtego wyroku stwierdził, że powołanie się przez organ na znane mu pismo pracownika P , mające istotne znaczenie dla oceny naruszenia opisanego w lp. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d., bez zawiadomienia o tym strony i bez umożliwienia jej wypowiedzenia się w tym zakresie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, stanowi oczywiste naruszenie art. 9, art. 10, art. 77 § 4 i art. 81 k.p.a. Poza tym WSA wskazał, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, jak i wyjaśnienia organu zawarte w zaskarżonej decyzji, nie pozwalają na ustalenie kluczowej w sprawie kwestii, dla możliwości nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, a mianowicie, czy faktycznie w opisie do naruszenia przez stronę lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., dokonanym przez organ w zaskarżonej decyzji, mamy do czynienia z przewozami drogowymi, które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 561/2006. WSA wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę, wezwie stronę do zajęcia stanowiska w sprawie informacji udzielonych przez P w piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. W razie wątpliwości, uzupełni materiał dowodowy o kolejne dowody odnoszące się do spornych okoliczności dotyczących tego, którzy kierowcy obsługiwali auta na terenie firmy P i jakie wykonywali czynności. Skarżący w pisemnych wyjaśnieniach z dnia 22 marca 2015 r. podał nazwiska tych kierowców, jednak organ z niewiadomych powodów uznał wyjaśnienia strony za niewiarygodne i bez przesłuchania wskazanych kierowców przyjął, że nie można ustalić, kto i kiedy był obecny na terenie firmy P . Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w tym zakresie organ przyjął za podstawę rozstrzygnięcia pisemne wyjaśnienia udzielone przez pracownika P, który wskazał, że z uwagi na brak monitoringu nie można potwierdzić, czy D H , P H i Z W we wskazanych przez organ okresach przebywali na terenie przy ul. P [...] w Łodzi. Jednak z wyjaśnieniami pracownika firmy P skarżący nie został zapoznany przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co oznacza, że nie miał zatem możliwości odniesienia się do nich w toku instancji. Ponadto, okoliczność, że pracownik firmy P , z uwagi na brak monitoringu i danych z systemu informatycznego, nie może potwierdzić, czy podani wyżej kierowcy byli obecni na terenie firmy w dniach i godzinach wymienionych przez organ w zaskarżonej decyzji, nie oznacza wcale jeszcze, że faktycznie ich tam nie było. Organ miał możliwość skorzystania również z innych środków dowodowych w celu potwierdzenia bądź zaprzeczenia okoliczności podnoszonej przez stronę, jak chociażby z przesłuchania kierowców, czego nie uczynił. Organ nie dokonał również żadnych własnych ustaleń na okoliczność, czy teren firmy P jest terenem wyłączonym spod regulacji rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Sąd I instancji przypomniał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Chodzi o sprawę w znaczeniu materialnym, a nie formalnym. Mimo wskazań Sądu, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., Inspektor nadal nie dokonał żadnych własnych ustaleń na okoliczność, czy teren firmy P jest wyłączony spod regulacji rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Wobec powyższego materiał dowodowy, zgromadzony na dzień wydania obecnie skarżonej decyzji, nie pozwala na ustalenie kluczowej w sprawie kwestii dla nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stosownie do treści lp. 6.2.1 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym. Nie wyjaśniono bowiem czy mamy do czynienia z przewozami drogowymi, które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Organ odwoławczy, mimo wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia, jakie kierowcy wykonywali czynności na terenie firmy P . Dokonanie takich ustaleń mogło nastąpić w sposób wyraźnie określony w uzasadnieniu powołanego wyroku, to jest po przesłuchaniu tych kierowców. Sąd I instancji podał, że organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania Sądu, wyjaśniając czy teren firmy P był w kontrolowanym okresie wyłączony spod regulacji rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Jeśli czynności procesowe wykażą, że nie był wyłączony spod tej regulacji, to konieczne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego ustalającego jakie czynności na terenie P wykonywali ww. kierowcy. Poczynienie ustaleń w tym zakresie pozwoli na wyjaśnienie, czy zaistniały podstawy do ewentualnego nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, stosownie do treści załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. WSA zwrócił również uwagę na konieczność odniesienia się do stanowiska strony przedstawionego w piśmie procesowym z dnia 4 maja 2017 r., zgodnie z którym przed dniem 1 lipca 2014 r. nie była ona użytkownikiem przedmiotowych pojazdów. Ustalenie zasadności tego stanowiska umożliwi analiza treści umowy dzierżawy samochodu, zawartej w dniu 17 czerwca 2014 r. (k. 36–42 akt administracyjnych). Inspektor zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że postępowania organu (w kontekście zapadłego już w sprawie wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2016 r.) jest obarczone wadą wynikającą z braku wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego, gdyż organ pomimo wytycznych i wskazań Sądu nie dokonał żadnych własnych ustaleń na okoliczność, czy teren firmy skarżącej jest wyłączony spod regulacji rozporządzenia (WE) nr 561/2006, podczas gdy postępowanie organu w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ ponownie rozpoznając sprawę w realizacji wytycznych WSA pismem z dnia 21 października 2016 r. zawiadomił stronę o piśmie informacyjnym P SA oddział w Ł z dnia 4 kwietnia 2016 r., dodatkowo informując stronę o jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a. (na które to pismo strona nie udzieliła żadnej odpowiedzi i nie złożyła wyjaśnień), natomiast okolicznością poza sporem (której ustalenia domaga się WSA) pozostaje fakt, iż teren zamknięty należący do siedziby spółki nie stanowi obszaru drogi publicznej i tym samym, w odniesieniu do poruszających się po nim pojazdów nie obowiązują na nim rygory rozporządzenia (WE) nr 561/2006, natomiast organ nie mógł uznać argumentacji strony odnośnie wykonywania przez D H , P H oraz Z W czynności rozładunku lub załadunku, gdyż kierowcy ci nie stosowali wykresówki lub karty kierowcy w urządzeniu rejestrującym oraz nie włączyli funkcji "OUT"/ poza zakresem w tachografie, do czego byli zobowiązani, a co ustalono w szczególności na podstawie karty pobrań zapisów z urządzeń rejestrujących, danych cyfrowych z tachografów pojazdów strony oraz pisma P SA Oddział w Ł z dnia [..] kwietnia 2016 r. (vide: strona 7, akapit 1 i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego), czym nie miało miejsca sugerowane przez Sąd I instancji niewykonanie wytycznych WSA zawartych w już zapadłym w sprawie wyroku, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia, natomiast organ wbrew zarzutom WSA wypełnił wytyczne zawarte w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., wskazał jakie dowody przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i dokonał ich prawidłowej oceny w całokształcie prawidłowo zgromadzonego i zakomunikowanego stronie materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem organu zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż Sąd I instancji wadliwie przyjął, że Inspektor nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w sposób wskazany w wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2016 r. III SA/Łd 417/16 w sytuacji, gdy wytyczne wynikające z tego wyroku zostały w pełni zrealizowane, co oznacza, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżącego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut w niej podniesiony. Przede wszystkim nie może on być wiązany z art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy Sąd I instancji orzekałby bez zamknięcia rozprawy, bez akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły, zatem nie mogło dojść do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Poza tym Sąd II instancji zauważa, że analizowany zarzut nie znalazł uzasadnienia, co jest wadą formalną rozpoznawanej skargi. Podobnie należy ocenić tę część zarzutu, w której podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 153 p.p.s.a. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym polegało naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji. Zatem NSA może tylko ogólnie odnieść się do tak stawianego zarzutu, gdyż na tyle pozwala uzasadnienie skargi kasacyjnej. Z treści uzasadnienia tej skargi wynika, że Inspektor twierdzi, że wykonał wytyczne wyroku WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2016 r., zatem przyjmuje on, że uchylenie skarżonym wyrokiem decyzji Inspektora, która realizowała zalecenia Sądu I instancji, jest działaniem naruszającym treść art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Sądu II instancji tak sformułowany zarzut jest niezasadny. Analiza treści uzasadnienia skarżonego wyroku oraz wyroku wcześniejszego, jaki zapadł w rozpoznawanej sprawie oraz akt sprawy prowadzi do wniosku, że stanowisko Sądu I instancji jest trafne. Inspektor wykonał tylko część wytycznych z wyroku wydanego w dniu 2 sierpnia 2016 r., gdyż przyjął, że w pozostałym zakresie ich wykonanie jest zbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a nawet nieistotne z prawnego punktu widzenia. Działanie takie jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Związanie organu w ramach tego przepisu ma charakter bezwzględny, jeżeli nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jeżeli Inspektor uznawał, że zakres obowiązków nałożonych na organ w ramach wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. jest zbyt szeroki i zbędny dla ustaleń stanu faktycznego sprawy, to miał możliwość kwestionowania wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Skoro jednak tego nie uczynił, to jest związany zakresem wytycznych, zresztą podobnie jak NSA w ramach rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Z tego więc powodu rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na postawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.