II GSK 405/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. D. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 886/19 w sprawie ze skargi P. D. S.A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 15 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r. oddalił skargę P. D. S.A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 15 października 2019 r., w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego w pasie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Burmistrz Choroszczy decyzją z 11 lipca 2019 r. nie zezwolił na lokalizację projektowanego przyłącza elektroenergetycznego nN 0,4kV na drodze powiatowej nr [...] (ul. B. w Ch.), zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] – Ch., gm. Ch., do nieruchomości położonej na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] – Ch.. Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zarządca drogi wykazał, iż planowana lokalizacja przyłącza elektroenergetycznego w pasie drogowym drogi powiatowej spełniała przesłankę do odmowy wydania zezwolenia, o której mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.), w zakresie utraty gwarancji dla inwestycji w postaci przebudowy drogi powiatowej udzielonej przez S. Sp. z o.o w umowie z 11 stycznia 2017 r. zawartej z Gminą Ch.. Organ wskazał, że powołana umowa została zawarta w wyniku postępowania przeprowadzonego na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych. Nie zawierała ona zapisów umożliwiających przeniesienie obowiązków gwaranta – spółki S. na inny podmiot z tytułu udzielonej gwarancji na wykonane roboty budowlane. W tym zakresie organ wskazał również na pismo spółka S., w którym poinformowała ona, że wykonanie prac związanych z umieszczeniem projektowanego przyłącza spowoduje skutek w postaci wyłączenia z zakresu udzielonej gwarancji jakości wszystkich asortymentów robot znajdujących się w rejonie objętym pracami. W piśmie zaznaczono także, iż w przypadku ingerencji w roboty wykonane przez S. inwestor lub wykonawca bierze na siebie pełną odpowiedzialność gwarancyjną za asortyment wszystkich robot znajdujących się na terenie objętym gwarancją jakości, udzieloną przez Spółkę. W ocenie Kolegium oznaczało to, że Spółka ta nie dopuszczała możliwości "przeniesienia" gwarancji udzielonej na wykonane roboty budowalne na rzecz innego wykonawcy robot, już po zrealizowaniu inwestycji. Organ wskazał, że również takiej możliwości nie dopuszczała zawarta umowa, w której § 18 wyliczono enumeratywnie przypadki zmiany umowy. Gmina Ch., jako inwestor, nie przewidziała takiej możliwości również w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Wobec tego organ stwierdził, że nie było możliwe aby spółka P. D. przejęła obowiązki gwaranta po wykonaniu robot budowlanych na przebudowanej drodze powiatowej wskutek umieszczenia przyłącza elektroenergetycznego. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję uznał, że w dacie jej wydania organ posiadał argumenty do odmownego załatwienia wniosku skarżącej, co należycie uzasadnił w świetle przesłanek z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy. Za niesporne Sąd I instancji uznał, że przebudowana przez spółkę S. droga nr [...] została objęta gwarancją do 18 grudnia 2022 roku. Oznaczało to, że jakakolwiek ingerencja w substancję tej drogi stwarza utratę gwarancji dla zarządcy drogi - Gminy Ch.. Sąd wskazał, że okoliczność ta została potwierdzona przez firmę S. w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. informującym, że umieszczenie przyłącza energetycznego spowoduje wyłączenie z zakresu udzielonej gwarancji jakości wszystkich asortymentów robot znajdujących się w rejonie objętym pracami. Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 144 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 tj.) poprzez przyjęcie, że nie jest możliwa zmiana umowy polegająca na przejęciu przez skarżącą obowiązków dotychczasowego gwaranta, wskazał, że w umowie zawartej między Gminą Ch. a wykonawcą robot drogowych - spółką S., nie były przewidziane ograniczenia, o jakich mowa w przepisie art. 144 ustawy Prawo zamówień publicznych. Sąd wskazał, że skarżąca w pierwszej kolejności powinna podjąć czynności zmierzające do przejęcia obowiązków dotychczasowego gwaranta drogi. Dopiero po pomyślnym zawarciu porozumienia (umowy) z Gminą Ch. i firmą S. można było oceniać, czy zarządca drogi mógł odmówić wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza energetycznego w drodze o nr [...] powołując się na przepis art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. Sąd I instancji nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, że zarządca drogi (Gmina Ch.) był zobligowany do zmiany umowy z firmą S., w taki sposób aby zobowiązania gwarancyjne z tytułu przebudowy drogi zostały przeniesione na podmiot trzeci lub też zawrzeć umowę z takim podmiotem. Sąd podkreślił, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie istniała żadna zmiana dotychczasowej umowy łączącej wykonawcę drogi i Gminę Ch.. Dlatego też obawa Gminy Ch., że straci uprawnienia z tytułu gwarancji jeżeli zezwoli na umieszczenie linii energetycznej w pasie drogowym była jak najbardziej uzasadniona. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a. P. D. S.A. w L., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie co dotyczy art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wynikiem czego było oddalenie skargi skarżącej wskutek uznania, że przesłanka utraty gwarancji zaistniała w przedmiotowym stanie faktycznym, podczas gdy przesłanka utraty gwarancji nie została wykazana, w szczególności nie wynika ona z oświadczenia dotychczasowego gwaranta, ani nie z przepisów prawa powołanych w toku postępowania; - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie co dotyczy art. 144 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2164 t.j., dalej P.z.p.), ewentualnie art, 144 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5 w zw. z ust. 1e pkt 2 P.z.p. poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka utraty gwarancji zaistniała, albowiem nie jest możliwa zmiana umowy w zakresie przejęcia gwarancji drogi w oparciu o w/w przepisy, gdy tymczasem w/w przepisy dopuszczają możliwość zmiany umowy, jeżeli zmiana jest nieistotna i wynika z nieprzewidzianych na datę zawierania umowy z dotychczasowym gwarantem drogi okoliczności, a z taką mamy do czynienia w przedmiotowym przypadku; - naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy co dotyczy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. oraz art. 144 P.z.p. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. oraz art. 144 P.z.p., dokonując błędnej wykładni tych przepisów i w konsekwencji uznając, że przesłanka utraty gwarancji zaistniała w przedmiotowej sprawie, podczas gdy nie zostało wykazane aby przesłanka ta została spełniona, a wręcz zostało wykazane przez skarżąca, że gwarancja może zostać utrzymana; - naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy co dotyczy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów obu instancji odbyło się z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a, art. 77 i art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do nieprawidłowego ustalenie stanu faktycznego i prawnego a w konsekwencji niewłaściwej subsumpcji przepisów prawa do stanu faktycznego, co oznacza, że rozstrzygnięcia organów administracji były wadliwe, a więc wymagały uchylenia wskutek uwzględniania skargi; - naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy co dotyczy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. z art. art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. oraz art. 144 P.z.p. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż skarżąca wykazała, że przesłanka utraty gwarancji nie została spełniona, a zatem nie było podstaw do zastosowania dyspozycji art. 151 p.p.s.a., co dowodzi, że skarga była uzasadniona. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w przedmiocie odmowy zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym przyłącza elektroenergetycznego, stwierdził że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Trzeba się do nich odnieść łącznie, ponieważ w zarzutach tych skarżąca kasacyjnie Spółka P. D., także odnosi się łącznie do naruszeń tych przepisów przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne. Jak niewadliwie wskazał WSA podstawą prawną odmownej decyzji w niniejszej sprawie był przepis art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że właściwy zarządca drogi: "1) może odmówić zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub mogłoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg." Zgodzić się trzeba zarówno z Sądem I instancji, jak i z skarżącą kasacyjnie, iż konstrukcja art. 39 ust. 3 ustawy wskazuje, że decyzje wydane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. "Kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy organ wydając decyzję (w niniejszym przypadku - negatywną) nie przekroczył granic uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcie zostało uzasadnione w taki sposób, by nie można mu było zarzucić dowolności." (s.9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Rację ma Sąd I instancji, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ posiadał argumenty do odmownego załatwienia wniosku skarżącej Spółki P., co należycie uzasadnił w świetle przesłanek z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Jak wskazano nie jest spornym, że niedawno przebudowana droga nr [...] przez S. Spółkę z o.o. została objęta gwarancją do 18 grudnia 2022 roku, na podstawie postanowień umowy z 11 stycznia 2017 r., zawartej przez S. Sp. z o.o. z Gminą Ch.. Umowa ta został zawarta w wyniku postępowania przeprowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o zamówieniach publicznych. Organy zasadnie stwierdziły, iż umowa nie zawiera postanowień umożliwiających przeniesienie obowiązków gwaranta, tj. Spółki S. na inny podmiot z tytułu udzielonej gwarancji na wykonane roboty budowlane. Oznacza to, że jakakolwiek ingerencja w substancję tej drogi stwarza utratę gwarancji dla zarządcy drogi, tj. Gminy Ch.. Okoliczność ta została także potwierdzona przez firmę S. w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. informującym, że umieszczenie przyłącza energetycznego spowoduje wyłączenie z zakresu udzielonej gwarancji jakości wszystkich asortymentów robót znajdujących się w rejonie objętym pracami. W piśmie tym podkreślono, iż w przypadku ingerencji w roboty wykonane przez S. – inwestor lub wykonawca tych robót bierze na siebie pełną odpowiedzialność gwarancyjną za asortyment wszystkich robót znajdujących się na terenie objętym gwarancją jakości, udzieloną przez firmę S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku niewadliwie zatem uznało, iż w świetle tych faktów Spółka S. nie dopuszcza możliwości "przeniesienia" gwarancji udzielonej na wykonane przez nią roboty budowlane na innego wykonawcę robót, już po zrealizowaniu inwestycji, co zasadnie uznał także Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez WSA art. 144 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1843) poprzez przyjęcie, że nie jest możliwa zmiana umowy polegająca na przejęciu przez skarżącą obowiązków dotychczasowego gwaranta, a w konsekwencji poprzez błędna wykładnię tych przepisów w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. Rację ma Sąd I instancji wskazując, iż przepis art. 144 ust. 1, co do zasady, zakazuje zmiany postanowień umowy w zakresie treści oferty, zawartej z wykonawcą robót. "Istnieją, oczywiście, wyjątki określone w art. 144 ust. 1 pkt 3 (jeśli zamawiający nie mógł przewidzieć okoliczności powstałych po zawarciu umowy) oraz w pkt 5 (jeśli zmiany mogłyby dotyczyć kwestii nieistotnych). Jednakże, na datę wydania zaskarżonej decyzji w umowie zawartej między Gminą Ch., a wykonawcą robót drogowych – Spółką S., nie były przewidziane ograniczenia, o jakich mowa w przepisie art. 144 ustawy Prawo zamówień publicznych. Zarzut naruszenia art. 144 ustawy trafia w próżnię, bowiem w pierwszej kolejności skarżąca powinna podjąć czynności zmierzające do przejęcia obowiązków dotychczasowego gwaranta drogi. Dopiero po pomyślnym zawarciu porozumienia (umowy) z Gminą Ch. i Firmą S. można by oceniać, czy zarządca drogi mógł odmówić wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza energetycznego w drodze o nr [...] powołując się na przepis art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych." (s.9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Niewadliwie uznał Sąd I instancji, iż nie ma racji skarżąca Spółka P., że w tym postępowaniu to zarządca drogi - Gmina Ch. - był zobligowany do zmiany umowy zawartej z firmą S. w taki sposób aby zobowiązania gwarancyjne z tytułu przebudowy drogi zostały przeniesione na podmiot trzeci lub też zawrzeć umowę z takim podmiotem. WSA zasadnie stwierdził że sam fakt, iż P. "wyraża gotowość przejęcia zobowiązań gwarancyjnych jest zagadnieniem cywilistycznym, wymaga oddzielnych uzgodnień, negocjacji wszystkich stron zainteresowanych oraz zależy od woli stron. Sama skarżąca twierdzi, że w podobnych sytuacjach zawierała z gwarantem drogi jakim jest S. porozumienie, na mocy którego zobowiązywała się do wykonywania określonych obowiązków gwarancyjnych w zakresie dróg, w których lokalizowała swoje urządzenie. Jednakże, na dzień wydania zaskarżonej decyzji (...), nie istnieje żadna zmiana dotychczasowej umowy łączącej wykonawcę drogi i Gminę Ch.. Dlatego też obawa Gminy Ch., że straci uprawnienia z tytułu gwarancji jeżeli zezwoli na umieszczenie linii energetycznej w pasie drogowym, jest jak najbardziej uzasadniona. Innymi słowy: najpierw należy doprowadzić do zmiany osoby gwaranta, a w następnej kolejności dążyć do wydania przez zarządcę drogi, w trybie administracyjnym, decyzji zezwalającej na umieszczenie linii energetycznej w pasie drogowym." (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki P., Sąd I instancji w analizowanej sprawie nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi. Dokonał także poprawnej wykładni wskazanych w skardze (a powtórzonych w skardze kasacyjnej) przepisów prawa materialnego i ich subsumcji pod prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, a zatem nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. WSA zasadnie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.