II GSK 403/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 755/22 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 lutego 2022 r. nr BŻ.WS.411.52.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących znakowania żywności i za naruszenie wymagań dotyczących rejestracji zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz J.G. 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 755/22), w sprawie ze skargi J.G. (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona"), na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 lutego 2022 r. nr BŻ.WS.411.52.2021 w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne: 1. W dniu 20 listopada 2020 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną działalności Skarżącego na rynku spożywczym. W protokole kontroli z dnia 20 listopada 2020 r. Nr 1991/1215/NS/HŻŻiPU/2020 stwierdzono, że jest on właścicielem i osobą odpowiedzialną za produkty wprowadzane do obrotu za pośrednictwem portalu internetowego [...] posługującym się nazwą użytkownika [...]. W trakcie kontroli ustalono, że Skarżący od 1 maja 2020 r. prowadził działalność związaną z wprowadzaniem do obrotu suplementów diety za pośrednictwem ww. portalu bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W wyniku sprawdzenia sprzedawanych na portalu [...] produktów [...] i pn. [...] w kapsułkach 120 kaps. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie ich znakowania. 2. Decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. Śląski PWIS wymierzył Skarżącemu karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł, za nieprzestrzeganie wymagań art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r poz. 2021 r. ze zm. – dalej: "u.b.ż.ż."), przy wprowadzaniu poprzez portal [...], suplementów diety: pn. [...] i pn. [...] w kapsułkach 120 kaps. tj. za czyn z art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż; 2) 500 zł, za nieprzestrzeganie wymagań § 1 pkt 1 i § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie oznakowania oraz składu suplementów diety (Dz. U. z 2018 r. poz. 1951, ze zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie oznakowania oraz składu suplementów diety), przy oferowaniu poprzez portal [...] preparatów: pn. [...] i pn. [...] w kapsułkach 120 kaps. tj. za czyn z art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż.; 3) 500 zł, za nieprzestrzeganie wymagań dotyczących znakowania przedmiotowych suplementów diety, określonych w art. 7 ust. 3 i 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 2011.304.18 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1169/2011"), tj. za czyn wymieniony w art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c u.b.ż.ż.; 4) 1000 zł, za nieprzestrzeganie wymagań dotyczących znakowania przedmiotowych suplementów diety określonych w art. 3 lit. a, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 z 20.12.2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UE L 2006.404.9, ze zm., dalej "rozporządzenie nr 1924/2006"), tj. za czyn z art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż., w związku z art. 52a u.b.ż.ż.; 5) 1000 zł, za wprowadzania do obrotu suplementów diety poprzez portal [...], bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. za czyn z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. 3. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący podkreślił, że na wezwanie PPIS w Rybniku złożył oświadczenie na temat sprzedaży produktów spożywczych i suplementów diety na portalu [...]. Wyjaśnił, że oferta miała charakter incydentalny i wynikała z niewiedzy, a wszystkie produkty zostały wycofane ze sprzedaży. Zdaniem Skarżącego wymierzona kara pieniężna jest nieproporcjonalna do popełnionego wykroczenia oraz rujnuje budżet rodzinny i może doprowadzić do utraty płynności finansowej działalności gospodarczej. 4. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. nr BŻ.WS.411.52.2021, utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 listopada 2021 r. nr NS-HŻŻiPU.9022.4.2021 o wymierzeniu Skarżącemu na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1, pkt 1 b lit. c i pkt 4 u.b.ż.ż łącznej kary pieniężnej w wysokości 3.500 zł. GIS wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza naruszenie przez skarżącego art. 48 ust. 2 u.b.ż.ż. W protokole z przesłuchania z dnia 20 listopada 2020 r. Skarżący jednoznacznie stwierdził, że "Produkty te są oznakowane w języku: angielskim, włoskim, niemieckim, francuskim, hiszpańskim. Sprzedając je nie zaopatruję ich w etykietę w języku polskim". Zdaniem GIF słusznie w tej sytuacji Organ I instancji nałożył karę pieniężną za nieprzestrzeganie wymagań art. 48 ust. 2 u.b.ż.ż. przy wprowadzaniu poprzez portal [...] suplementów diety wskazanych w decyzji tj. za czyn z art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. Materiał dowodowy w ocenie GIF potwierdza również nieprzestrzeganie przez Skarżącego wymagań rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety przy oferowaniu poprzez portal [...] preparatów: pn. [...]. i [...]w kapsułkach 120 kaps tj. za czyn z art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. GIF podzielił stanowisko Organu I instancji, co do średniego stopnia szkodliwości czynu Skarżącego w zakresie nieprawidłowego znakowania sprzedawanych suplementów diety. Nieprawidłowo znakowane suplementy diety były sprzedawane na popularnym internetowym portalu aukcyjnym [...], a tym samym ich prezentacja była dostępna dla szerokiej grupy odbiorców (konsumentów). Rozpowszechnianie informacji na temat właściwości leczniczych środków spożywczych (suplementów diety) za pośrednictwem Internetu mogło mieć istotne znaczenie, głównie w przypadku osób chorych, czyli bardzo wrażliwej grupy konsumentów. Również wina Skarżącego za nieprawidłowe znakowanie sprzedawanych za pośrednictwem portalu aukcyjnego [...] suplementów diety, zdaniem Organu, jest oczywista. Jednocześnie GIF stwierdził, że ustalając wysokość kary pieniężnej należało uwzględnić dotychczasową działalność Skarżącego jako podmiotu na rynku spożywczym oraz wielkość produkcji zakładu. W tym zakresie Organ wskazał, że Skarżący podjął działania naprawcze, nawiązując współpracę z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej i usuwając aukcje zawierające informacje niezgodne z przepisami prawa. Ponadto z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz protokołu przesłuchania skarżącego wynika, że nie prowadził on przed majem 2020 r. działalności związanej ze sprzedażą żywności. Ponadto z akt sprawy w wynika, że na portalu [...] sprzedał on 17 produktów o wartości 242,77 zł co oznacza, że skala prowadzonej przez Skarżącego działalności była ograniczona. Podsumowując GIF wyjaśnił, że przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności, mających wpływ na wymiar kary, kara pieniężna wymierzona przez Organ I instancji za naruszenie wymagań w zakresie znakowania suplementów diety oraz prowadzenie działalności w zakresie obrotu żywnością bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów w łącznej wysokości 3 500 zł jest karą adekwatną do ustalonego stopnia zawinienia, jest również odpowiednio dolegliwą i spełniającą swoją funkcję prewencyjną. Ponadto nałożona kara jest znacznie niższa od maksymalnej kary przewidzianej przez ustawodawcę. 5. Skarżący złożył skargę na decyzję GIF. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 7 września 2022 r. orzekł na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny ustalony przez Organy nie jest sporny. Skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku w zakresie znakowania suplementów diety oraz złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów w związku z prowadzoną działalnością w zakresie obrotu żywnością. Śląski PWIS wobec stwierdzenia powyższego naruszenia, nałożył na Skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 3.500 zł na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1, pkt 1b lit. c) i ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. Organ odwoławczy podzielił ocenę Organu I instancji, że kara w ww. wysokości jest adekwatna do stopnia zawinienia, odpowiednio dolegliwa i spełnia swą funkcję prewencyjną. Sąd I instancji uznał, że żaden z Organów nie ocenił jednak, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a., tj. odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji nie wynika, aby Organ stosował przepisy Działu IVa k.p.a., czy też nawet się do nich odwoływał. Jedną z takich instytucji uregulowaną w Dziale IVa k.p.a. jest możliwość odstąpienia od nałożenia kary uregulowana w art. 189f k.p.a. Ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie zna takiej instytucji, stąd też prowadząc postępowanie w sprawie wymierzenia kary z art. 103 tej ustawy, organ powinien rozważyć, czy nie zostały spełnione przesłanki z art. 189f k.p.a. Wydanie na podstawie art. 103 u.b.ż.ż decyzji nakładającej karę pieniężną, powinno być poprzedzone rozważeniem, czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 189f k.p.a. dotyczące odstąpienia od nałożenia kary. Sąd I instancji uznał, że przepisy u.b.ż.ż regulują wyłącznie wymiar kary za dopuszczenie się deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 103 u.b.ż.z., natomiast nie zawierają regulacji szczególnych dotyczących odstąpienia od jej nałożenia. Norma z art. 104 ust. 3 u.b.ż.ż odsyła do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia. Dział ten reguluje natomiast ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej. Zdaniem Sądu I instancji Organy nie rozważyły możliwości odstąpienia od wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej, pomimo poczynionych ustaleń co do tego, że działalność w zakresie związanym ze sprzedażą żywności trwała stosunkowo krótko (maj – listopad 2021 r.), skala tej działalności była niewielka (wartość sprzedanych produktów wyniosła 242,77 zł), Skarżący podjął współpracę z organami inspekcji sanitarnej usuwając aukcje zawierające informacje niezgodne z przepisami. Organy wskazały wyłącznie, że powyższe ustalenia wpływają na zmniejszenie wymiaru kary pomijając, że Skarżący podnosił w toku postępowania, że społeczna szkodliwość jego czynu była adekwatna do skali działalności na rynku żywnościowym, tj. w jego ocenie właściwie żadna. Zdaniem Sądu I instancji brak odniesienia się co do możliwości wynikającej z art. 189f k.p.a. czyni zaskarżoną decyzję, co najmniej przedwczesną (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2022 r. o sygn. akt I OSK 269/19) i skutkuje koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji nałożenie kary administracyjnej nie jest prostą i automatyczną konsekwencją stwierdzonego uchybienia. Takiego automatyzmu nie ma nawet w prawie karnym, a o tym, że nie powinno go być w prawie administracyjnym, dobitnie świadczy wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. do Kodeksu postępowania administracyjnego właśnie Dział IVa – "Administracyjne kary pieniężne" (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 935; )". W uzasadnieniu projektu nowelizacji negatywnie oceniono to, że dotychczas nakładanie kar administracyjnych niejednokrotnie cechował automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia prawa. 7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucono naruszenie prawa materialnego: - art. 103 w zw. z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na braku dokonania wykładni tych przepisów w świetle art. 17 ust. 2 zd. 3 i 4 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE. L 31 z 1.2.2002 r, s. 1, dalej: rozporządzenie nr 178/2002) oraz celów prawa żywnościowego określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, skutkującą uznaniem, że wymierzenie kary za naruszenie prawa żywnościowego nie ma obligatoryjnego charakteru, a organ ma obowiązek - w przypadku naruszenia prawa żywnościowego - rozważenie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary określonych w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), podczas gdy art. 17 ust. 2 zd. 3 i 4 rozporządzenia nr 178/2002 oraz cele prawa żywnościowego określone w przepisach prawa Unii Europejskiej nakładają na Polską jako państwo członkowskie Unii Europejskiej bezwzględny obwiązek stosowania kar w przypadku naruszenia prawa żywnościowego; Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że Organy pominęły, że Skarżący podnosił w toku postępowania, że społeczna szkodliwość czynu była adekwatna do skali działalności na rynku spożywczym, tj. w jego ocenie właściwie żadna, podczas gdy z pism Strony składanych w toku postępowania oraz wyjaśnień złożonych w toku kontroli nie wynika, że Strona wskazywała na w jej ocenie żadną społeczną szkodliwość czynu, co skutkowało dokonaniem przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że niezastosowanie tego przepisu przez Organy obydwu instancji stanowi inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji pomimo tego, że okoliczności faktyczne sprawy nie dają podstawy do uznania, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a tym samym niezastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zostały spełnione warunki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej; 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zawarcie w wyroku wskazań, co do dalszego postępowania tj.: obowiązku rozważenia, czy zachodzi przesłanka do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy powyższy przepis k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie; 4) art. 141 § 4 i art. 15 § 1 pkt 2 i w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a., poprzez powołanie się (jako podstawę rozstrzygnięcia) na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt. III OPS 1/21 pomimo tego, że uchwała ta dotyczyła stosowania art. 189f k.p.a. do naruszeń przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888, ze zm.), a nie prawa żywnościowego, co skutkowało uznaniem, że brak odniesienia się przez Organ do art. 189f k.p.a. czyni wydanie decyzji przedwczesnym, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie Organ przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. 8. Na wstępie wywodu NSA zauważa, że konstrukcja skargi kasacyjnej budzi istotne zastrzeżenia. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom właściwym pismom w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14). Tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego odniesiono jedynie do art. 103 ustawy, nie precyzując dalszej jednostki redakcyjnej przepisu. A warto dostrzec, że art. 103 ustawy ma dwa ustępy, z czego sam ust. 1 jest podzielony na 12 punktów (w tym ust. 1a i 1b), te zaś dalej na litery. 9. Istotę sporu w sprawie Sąd kasacyjny wywiódł z możliwej do odkodowania treści zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej, a sprowadza się ona do odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu dotyczącym nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organ zobowiązany jest do rozważenia zastosowania (w szczególności) art. 189f k.p.a., czy też - jak przyjmuje skarżący kasacyjnie Organ - charakter tej regulacji, w tym jej powiązanie z prawem Unii Europejskiej, wyłącza możliwość zastosowania przepisów Działu IVa k.p.a., w tym instytucji odstąpienia od nałożenia kary. 10. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 państwa członkowskie zobowiązane są do ustanowienia sankcji za naruszenie prawa żywnościowego, które są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Nie oznacza to jednak, że każdorazowe stwierdzenie naruszenia musi prowadzić do bezwzględnego nałożenia kary pieniężnej, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy. Przeciwnie, wskazane w tym przepisie kryteria, w szczególności wymóg proporcjonalności, implikują konieczność indywidualizacji reakcji organu oraz dokonania oceny, czy zastosowanie sankcji jest w danym przypadku rzeczywiście niezbędne dla osiągnięcia celów regulacji. W tym kontekście nie sposób podzielić stanowiska Skarżącego kasacyjnie, który z wymogu skuteczności i odstraszającego charakteru sankcji wywodzi w istocie ich obligatoryjność. Taka wykładnia prowadziłaby do pominięcia jednego z elementów wskazanego w prawie Unii Europejskiej standardu, jakim jest proporcjonalność, oraz do nieuprawnionego utożsamienia skuteczności sankcji z jej automatycznym stosowaniem. Tymczasem skuteczność sankcji nie może być rozumiana w oderwaniu od jej adekwatności do konkretnego naruszenia oraz od możliwości osiągnięcia celu regulacji przy użyciu środków mniej dolegliwych. Na gruncie prawa krajowego funkcję tę pełnią przepisy działu IVa k.p.a., w tym art. 189f k.p.a., które wprowadzają mechanizmy pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacjach, w których jej wymierzenie nie jest konieczne. Przepisy te nie pozostają w sprzeczności z prawem Unii Europejskiej, lecz stanowią jego dopełnienie, zapewniając realizację wymogu proporcjonalności na poziomie stosowania prawa. 11. Rozważenia wymaga jednak relacja pomiędzy regulacją zawartą w art. 189f k.p.a. a przepisem szczególnym - art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, na który powołuje się Skarżący kasacyjnie, wywodząc z niego odmienny model odpowiedzialności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Organu nie może zostać podzielone. Nie budzi wątpliwości, że art. 104 ust. 2 tej ustawy stanowi przepis szczególny, który, w zakresie w nim uregulowanym, powinien być uwzględniany przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przepis ten nie zawiera jednak regulacji kompleksowej, pozwalającej na samodzielne odtworzenie wszystkich elementów modelu odpowiedzialności administracyjnej, w szczególności nie odnosi się do kwestii odstąpienia od nałożenia kary ani do przesłanek jej miarkowania w znaczeniu przyjętym w dziale IVa k.p.a. Nie zmienia tej oceny fakt, że w art. 104 ust. 2 ustawy ustawodawca odwołuje się do kategorii wypracowanych na gruncie prawa karnego. Odwołanie to ma charakter punktowy i służy jedynie doprecyzowaniu jednego z elementów oceny naruszenia, nie zaś wprowadzeniu do systemu odpowiedzialności administracyjnej całościowej konstrukcji właściwej dla prawa karnego. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby przez takie odesłanie ustawodawca zamierzał wyłączyć stosowanie mechanizmów gwarancyjnych przewidzianych w dziale IVa k.p.a. lub zastąpić je innym, odmiennym modelem reakcji na naruszenie prawa. Przeciwnie, wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że art. 104 ust. 2 ustawy oraz art. 189f i art. 189d k.p.a. powinny być stosowane łącznie, przy czym pierwszy z tych przepisów konkretyzuje niektóre elementy oceny naruszenia, natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają ramy decyzji co do samej zasadności nałożenia kary oraz jej wysokości. W szczególności "stopień szkodliwości czynu" należy odczytywać jako element oceny wagi naruszenia prawa, natomiast "stopień zawinienia" jako jedną z okoliczności wpływających na wymiar kary, nie zaś jako przesłankę samej odpowiedzialności. Odmienne ujęcie prowadziłoby do sytuacji, w której pojedyncze odesłanie do konstrukcji prawa karnego skutkowałoby wyłączeniem całego systemu miarkowania kar administracyjnych przewidzianego w dziale IVa k.p.a., co nie znajduje oparcia ani w treści przepisów, ani w ich funkcji. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia kategorią "stopnia szkodliwości czynu" nie zmienia zatem struktury procesu decyzyjnego w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Przepis ten odnosi się do etapu ustalania wysokości kary, a więc do sytuacji, w której przesądzono już o zasadności jej nałożenia. Nie reguluje natomiast zagadnienia uprzedniego, jakim jest ocena, czy w konkretnych okolicznościach sprawy zachodzi potrzeba zastosowania sankcji. Ocena ta dokonywana jest na gruncie art. 189f k.p.a., który pełni funkcję mechanizmu eliminującego przypadki, w których nałożenie kary nie jest konieczne ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa oraz zaprzestanie jego naruszania. W tym kontekście kategoria "stopnia szkodliwości czynu" powinna być odczytywana jako element oceny wagi naruszenia prawa, a nie jako samodzielna i wyłączna podstawa wymierzenia kary. Nie może ona zastępować analizy wymaganej przez art. 189f k.p.a. ani prowadzić do pominięcia tej regulacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby odwróceniem logicznej kolejności rozstrzygnięcia, polegającym na ustalaniu wysokości kary bez uprzedniego rozważenia, czy kara powinna zostać nałożona w ogóle, co pozostaje w sprzeczności z konstrukcją działu IVa k.p.a. 12. Na tle przedstawionych wyżej rozważań zasadnicze znaczenie zatem ma ocena, czy w realiach tej sprawy Organ był zobowiązany do rozważenia przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że naruszenie polegające na wprowadzeniu do obrotu środka spożywczego niezgodnego z wymaganiami prawa żywnościowego miało charakter incydentalny, dotyczyło niewielkiej skali działalności, a ponadto zostało usunięte przez Skarżącego jeszcze na etapie postępowania wyjaśniającego. Okoliczności te, w świetle kryteriów wynikających zarówno z art. 189f, jak i art. 189d k.p.a. nie mogły pozostawać irrelewantne dla oceny zasadności nałożenia kary, podczas gdy Organ ich nie rozważał w kontekście zastosowania art. 189f k.p.a. Nie oznacza to oczywiście, że w każdej tego rodzaju sytuacji organ zobowiązany jest do odstąpienia od nałożenia kary. Oznacza natomiast, że obowiązany jest on do przeprowadzenia rzeczywistej, a nie jedynie deklaratywnej analizy, czy w konkretnych okolicznościach sprawy kara jest środkiem koniecznym dla osiągnięcia celów regulacji. Tego rodzaju oceny w sprawie zabrakło. Organ, odwołując się do ogólnych celów prawa żywnościowego oraz potrzeby zapewnienia jego skuteczności, nie wykazał, dlaczego w okolicznościach konkretnej sprawy nałożenie kary było niezbędne, ani dlaczego cele te nie mogły zostać osiągnięte przy zastosowaniu środków mniej dolegliwych. W szczególności nie odniósł się w sposób przekonujący do znaczenia takich okoliczności, jak skala naruszenia, brak korzyści po stronie Skarżącego czy podjęcie działań prowadzących do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Także ocena stopnia szkodliwości społecznej czynu oraz stopnia zawinienia jest enigmatyczna i trudno dociec jakie okoliczności zdecydowały o ocenie dokonanej przez Organ. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności zarówno z przepisami działu IVa k.p.a., jak i ze standardem wynikającym z prawa Unii Europejskiej, który obok skuteczności i odstraszającego charakteru sankcji wymaga również ich proporcjonalności. 13. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, na błędnym przedstawieniu przez Sąd pierwszej instancji stanowiska Strony oraz dokonaniu w konsekwencji nieprawidłowych ustaleń faktycznych, należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest zasadny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera takich uchybień, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia tego wynika, że Sąd pierwszej instancji, odwołując się do okoliczności sprawy, wskazał na niewielką skalę działalności Skarżącego oraz incydentalny charakter naruszenia, co stanowiło element oceny zasadności zastosowania przepisów dotyczących odstąpienia od nałożenia kary. Nie sposób jednak przyjąć, aby Sąd ten dokonał w tym zakresie ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Podnoszona przez Skarżącego kasacyjnie okoliczność, że Strona nie posługiwała się w toku postępowania określeniem "braku społecznej szkodliwości czynu", nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny prawidłowości uzasadnienia wyroku. Sąd pierwszej instancji nie był bowiem związany sposobem kwalifikacji prawnej okoliczności sprawy przedstawionym przez Stronę, lecz był uprawniony do ich samodzielnej oceny w kontekście przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego. Odwołanie się do niewielkiej wagi naruszenia stanowiło element tej oceny, a nie rekonstrukcję literalnego stanowiska Strony. Należy przy tym podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu lub zawiera sprzeczności uniemożliwiające kontrolę instancyjną. Tego rodzaju wadliwości w sprawie nie występują. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie przyczyn, dla których decyzje Organów zostały uznane za wadliwe, a sposób przedstawienia okoliczności faktycznych sprawy nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli kasacyjnej. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny. 14. Skarżący kasacyjnie Organ, formułując zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami regulującymi przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz dyrektywy jej wymiaru, w istocie kwestionuje sposób wykładni i zastosowania norm prawa materialnego, a nie uchybienia procesowe w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., stąd i w tym zakresie skarga kasacyjna nie jest pozbawiona wady konstrukcyjnej. Przepisy art. 189f czy art. 189d k.p.a., określające odpowiednio przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz kryteria jej wymiaru, mają bowiem charakter materialnoprawny, gdyż wyznaczają zakres i sposób ingerencji organu w sferę praw i obowiązków strony. Ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie nie może być skutecznie podnoszone w ramach zarzutów procesowych, lecz winno być kwalifikowane jako naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nieprawidłowa kwalifikacja zarzutów kasacyjnych nie zmienia jednak uznania, że zarzut powyższy także nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie Organ opiera go na założeniu, że w okolicznościach sprawy nie zachodziła przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa, a tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem taka argumentacja abstrahuje od istoty rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Sąd ten nie przesądził bowiem, że w sprawie zachodziły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, ani że waga naruszenia miała charakter znikomy. Wskazał natomiast, że Organ w ogóle nie przeprowadził wymaganej prawem analizy w tym zakresie, ograniczając się do odwołania do ogólnych celów regulacji i znaczenia naruszonego obowiązku. Przedmiotem kontroli Sądu była zatem nie ocena, czy przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zostały spełnione, lecz to, czy Organ dokonał ich prawidłowego rozważenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak spełnienia przesłanek zastosowania wskazanego przepisu - nawet gdyby miał miejsce - nie zwalnia organu z obowiązku ich uprzedniego zbadania i uzasadnienia przyjętego stanowiska. Obowiązek ten wynika zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i z zasad postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ powinność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Nie można zatem skutecznie podnosić, że skoro, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, przesłanki zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie zostały spełnione, to brak odniesienia się do tego przepisu przez Organ nie stanowi uchybienia. Taka argumentacja, jak to już wyżej podniesiono, prowadziłaby do niedopuszczalnego odwrócenia porządku rozumowania, w którym ocena spełnienia przesłanek zastępowałaby obowiązek ich uprzedniego zbadania. W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że pominięcie przez Organ analizy przesłanek wynikających z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiło naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. 15. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 269 § 1 p.p.s.a., polegający zdaniem skarżącego kasacyjnie Organu, na nieuprawnionym powołaniu się przez Sąd pierwszej instancji na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21). Nie budzi wątpliwości, że uchwała ta zapadła na tle innej regulacji szczególnej, dotyczącej utrzymania czystości i porządku w gminach. Okoliczność ta nie wyłącza jednak możliwości odwołania się do zawartych w niej tez w drodze argumentacji systemowej. Istotą tej uchwały było bowiem rozstrzygnięcie problemu o charakterze ogólnym, dotyczącego relacji pomiędzy przepisami szczególnymi przewidującymi administracyjne kary pieniężne a regulacją zawartą w dziale IVa k.p.a. W tym zakresie jej znaczenie nie ogranicza się do konkretnej dziedziny prawa materialnego, lecz odnosi się do modelu odpowiedzialności administracyjnej jako takiego. Sąd pierwszej instancji, odwołując się do tej uchwały, nie dokonał jej mechanicznego zastosowania, lecz prawidłowo wykorzystał zawarte w niej wnioski dla uzasadnienia stanowiska, że brak wyraźnego wyłączenia stosowania art. 189f k.p.a. w ustawie szczególnej oznacza konieczność jego uwzględnienia przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej. Taki sposób argumentacji nie narusza przepisów postępowania, lecz mieści się w granicach dopuszczalnej wykładni prawa. Nie można również podzielić stanowiska Skarżącego kasacyjnie, jakoby powołanie tej uchwały prowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia jej zakresu zastosowania. Sąd pierwszej instancji nie przeniósł wprost rozstrzygnięcia zapadłego w innej sprawie, lecz odwołał się do zawartej w nim argumentacji w celu rozstrzygnięcia analogicznego problemu prawnego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 269 § 1 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny. 16. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl