II GSK 40/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 297/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Spółki A na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 zł (sześćset siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 sierpnia 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 297/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił w całości skargę Spółki A (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] listopada 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] lipca 2015 r. w [...] przeprowadzono kontrolę drogową autobusu (nr rej. [...]), którym – w imieniu skarżącej - wykonywany był regularny przewóz osób na linii [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że autobus nie posiada bocznej tablicy kierunkowej. Stwierdzono również uchybienia w zakresie dokumentowania czasu pracy kierowcy. Decyzją z [...] września 2015 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5950 zł, w tym 5000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiadał warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji WITD w części nakładającej karę pieniężną za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Stwierdziła w szczególności, że tablice kierunkowe nie należą do warunków technicznych pojazdu, lecz stanowią wyposażenie pojazdu. Decyzją z [...] listopada 2015 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Stwierdził w szczególności, że obowiązek wyposażenia autobusu w tablice kierunkowe wynika z § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 305; dalej: rozporządzenie MI z 31 grudnia 2002 r.), który to przepis został zamieszczony w dziale III zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" i rozdziale 5 zatytułowanym "Warunki dodatkowe", a zatem tablice kierunkowe mieszczą się w pojęciu warunków technicznych, zaś brak tych tablic jest sankcjonowany karą pieniężną w wysokości 5000 zł określoną w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414; dalej: utd). Skarżąca wniosła do WSA skargę na decyzję GITD. Podniosła w szczególności, że skoro § 18 i § 21 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. stwierdzają, iż autobus powinien być "wyposażony" w tablice kierunkowe, to tablice należą do wyposażenia pojazdu, a nie stanowią elementu warunków technicznych pojazdu. WSA oddalił skargę. Stwierdził, że rozporządzenie MI z 31 grudnia 2002 r. nie rozróżnia odrębnych pojęć "warunków technicznych" i "niezbędnego wyposażenia". W § 18 tego rozporządzenia określono liczne wymagania dotyczące warunków technicznych, jakie powinien spełniać autobus, jak np. ilość drzwi, uchwyty, poręcze, wyjścia awaryjne, zasłona za miejscem kierowcy, urządzenie do oświetlania wnętrza, bagażnik, a także posiadanie gaśnicy, apteczki, ogumionego koła zapasowego, tablic kierunkowych itd. WSA wskazał, że przepis ten został umieszczony w rozdziale 5 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. zatytułowanym "Warunki dodatkowe dla autobusu", znajdującym się w dziale II tego rozporządzenia zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem", zaś z takiej systematyki rozporządzenia wynika, iż warunki dodatkowe autobusu należą do warunków technicznych pojazdu. W ocenie WSA, nie ma przy tym żadnego uzasadnienia dla rozróżniania "warunków technicznych" od "wyposażenia", bowiem nie czyni tego ustawodawca, umieszczając w jednej jednostce redakcyjnej (§18) rozdziału 5 wszystkie warunki, jakie musi spełniać autobus. W konsekwencji WSA za prawidłowy uznał pogląd organu, że w świetle § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. posiadanie tablic kierunkowych należy do warunków technicznych autobusu. Natomiast wykonywanie regularnego transportu publicznego autobusem nieposiadajacym bocznej tablicy kierunkowej trafnie zostało zakwalifikowane jako wykonywanie transportu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla regularnego przewozu osób, za co zasadnie została na skarżącą nałożona kara pieniężna zgodnie z lp. 2.5 utd. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 92a ust. 1, 6, 7 utd w związku z treścią lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do utd przez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5000 zł, w sytuacji gdy autobus skarżącej spełniał wymogi techniczne przewidziane dla autobusów regularnej komunikacji publicznej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 18 ust. 1 pkt 13 w związku z § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że brak bocznej tablicy kierunkowej autobusu jest równoznaczny z niespełnianiem przez autobus warunków technicznych, a nie jedynie jest brakiem w zakresie wyposażenia autobusu; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w związku z art. 151 ppsa przez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniami przepisów postępowania, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie w zakresie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa). W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła w szczególności, że kierując się zasadami wykładni systemowej należy stwierdzić, iż pojęcia warunków technicznych pojazdu oraz wymagań w zakresie wyposażenia pojazdu są pojęciami normatywnymi (języka prawnego), które wywodzą się z ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: prd), a z wykładni językowej art. 66 ust. 1 prd (zamieszczonego w rozdziale pt. "Warunki techniczne pojazdów") wynika, że warunki techniczne pojazdu obejmują pewne elementy budowy, wyposażenia oraz utrzymania pojazdu, które łącznie stanowią warunki dopuszczenia pojazdu do eksploatacji i ruchu. Skarżąca dodała, że warunki techniczne służą zachowaniu wymogów w zakresie bezpieczeństwa i porządku ruchu, spokoju i zdrowia publicznego oraz ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej, przewidziane w § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. wymaganie wyposażenia autobusu regularnej komunikacji publicznej w boczne tablice kierunkowe, których zadaniem jest jedynie informowanie o trasie przejazdu, zdecydowanie wykracza poza zakres celów lub funkcji warunków technicznych pojazdów, o których mowa w art. 66 ust. 1 prd. Zatem stosując wykładnię celowościową, funkcjonalną i systemową nie można utożsamiać faktu braku posiadania bocznych tablic kierunkowych z naruszeniem "warunków technicznych" rozumianych w wyżej wskazany sposób. Skarżąca dodała, że wbrew twierdzeniom WSA już sam tytuł rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. wskazuje, iż wyraźną intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozróżnienie "warunków technicznych" od "wyposażenia" pojazdu. Rozróżnienie takie wynika też z lp. 2.5.1 i lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do utd. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym GITD (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł w szczególności, że w skardze kasacyjnej powołano się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, które zostały następnie uchylone przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa i skierowano ją przeciwko wyrokowi, którym WSA uznał za zgodną z prawem decyzję GITD nakładającą na skarżącą karę pieniężną m.in. za naruszenie przewidziane w lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do utd, zgodnie z którym narusza przepisy o wykonywaniu przewozu drogowego osób (lp. 2) wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany przez autora skargi kasacyjnej, poza sporem pozostaje więc, że w dniu kontroli skarżąca wykonywała krajowy transport drogowy osób, na linii regularnej, a autobus, którym był wykonywany przewóz nie posiadał bocznej tablicy kierunkowej. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli dopuszczalne było ukaranie wykonującego przewóz drogowy z zastosowaniem sankcji określonej w Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do utd, a więc za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z językowej wykładni art. 66 ust. 1 prd jednoznacznie wynika, że warunki techniczne pojazdu obejmują pewne elementy budowy, wyposażenia oraz utrzymania pojazdu, które łącznie stanowią warunki dopuszczenia pojazdu do eksploatacji i ruchu. Stosując ponadto wykładnię celowościową, funkcjonalną i systemową przepisów prawa o ruchu drogowym oraz biorąc pod uwagę rozporządzenie MI z 31 grudnia 2002 r. (§ 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1) - nie można utożsamiać faktu braku posiadania bocznych tablic kierunkowych z naruszeniem "warunków technicznych". Na poparcie swojej tezy autor skargi kasacyjnej odwołał się do szeregu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Przed odniesieniem się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że problem prawny, którego dotyczą te zarzuty, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 10 października 2017 r. (sygn. akt II GSK 4852/16), z 29 listopada 2018 r. (sygn. akt II GSK 3491/16), a także: z 4 listopada 2011 r.(sygn. akt II GSK 1173/10), z 17 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 904/13), z 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2403/13), z 23 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1100/14), z 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1556/14), z 28 września 2017 r. (sygn. akt II GSK 3563/15). Stanowisko, jakie w tych orzeczeniach zajmowano, było odmienne od prezentowanego w skardze kasacyjnej oraz w cytowanych w niej orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. Wskazane w skardze kasacyjnej wyroki zostały uchylone przez NSA. W tej sytuacji należy przyjąć, że stanowisko odnośnie do wykładni oraz stosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości to stanowisko, uznając że jest ono trafne również w okolicznościach tej sprawy. Niewątpliwie punktem wyjścia do dokonania wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie jest odwołanie się do treści art. 66 ust. 1 prd. Powołany przepis stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 prd. Umieszczając powołany przepis w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów, ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem – warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w art. 66 ust. 5 prd ustawodawca upoważnił ministra do wydania rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Jak trafnie wskazuje się w ww. orzeczeniach NSA, wykładnia przepisów rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, że zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. W uchwale z 16 marca 2000 r. (sygn. akt I KZP 53/99) Sąd Najwyższy, odwołując się do wykładni systemowej, stwierdził, że ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną. Do wykładni systemowej wewnętrznej nawiązał także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 2 lipca 2001 r. (sygn. akt FPS 3/01), wyjaśniając że wykładnia ta sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami. W związku z powyższym wskazać należy, że dział III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r., zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem", obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy umieszczone w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1–4 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r., a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III tego rozporządzenia. A zatem mimo, że przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach prawa dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. prawodawca zamieścił przepisy prawa odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, na które wskazuje to rozporządzenie. Tak więc wyposażenie, o jakim stanowi rozdział 2 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 tego rozporządzenia, określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus. Wyposażenie w tablicę kierunkową jest zatem warunkiem (wymogiem), który powinien spełniać autobus regularnej komunikacji publicznej. Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia istoty omawianej kwestii spornej, w rozumieniu art. 4 pkt 7 utd przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w utd i w ustawie z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, a pojazd uczestniczący w ruchu – a więc także i pojazd, którym wykonywany jest przejazd regularny, co oznacza również autobus regularnej komunikacji publicznej – ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę (art. 66 ust. 1 prd). Niepewność pasażerów co do trasy przejazdu może zaś w istotny sposób zagrozić tym wartościom, a to poprzez zakłócenie ich realizacji. Przywołany przepis ustawy Prawo o ruchu drogowym, na podstawie i w wykonaniu której wydane zostało omawiane rozporządzenie MI z 31 grudnia 2002 r., nie może więc pozostawać bez wpływu na prawną kwalifikację braku posiadania przez kontrolowany autobus bocznej tablicy kierunkowej, a to z uwagi na oczywistą w świetle tego przepisu funkcję tablicy kierunkowej. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro stosownie do § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nieodpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika nr 3 do utd. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprecyzowane w skardze kasacyjnej nie mogły zostać podzielone. Uznanie, że dokonano właściwej wykładni przepisów prawa o ruchu drogowym i rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. wymienionych w zarzucie skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że prawidłowo wymierzono karę pieniężną na podstawie art. 92a ust. 1 utd za naruszenie wymienione w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do utd. Nie poddaje się natomiast kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Ani sposób sformułowania tego zarzutu, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej poświęcone zarzutom naruszenia przepisów postępowania (cz. III. "Analiza prawna – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy") nie daje odpowiedzi na pytanie w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie art. 7 oraz art. 8 kpa. Z całości uzasadnienia nie wynika, aby był kwestionowany stan faktyczny przyjęty w sprawie. Z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do orzekania poza granicami skargi kasacyjnej, ani do doprecyzowania jej zarzutów, omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. W konsekwencji nie było również podstaw do uznania, że WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 ppsa, gdyż wobec stwierdzenia bezpodstawności skargi słusznie ją oddalił na podstawie art. 151 ppsa. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz GITD 675 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed NSA i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.