II GSK 392/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Spółki A o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnie 23 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 683/18 w sprawie ze skargi J. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologiczno-inżynierskich postanawia oddalić wniosek.

Postanowieniem z 4 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej zwanego "SKO"), działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględniło wniosek J. J. i R. J. (dalej zwanych "Skarżącymi"), wstrzymując wykonanie zaskarżonej przez Skarżących decyzji SKO z [...] czerwca 2018 r., która utrzymała w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia – na wniosek Spółki A (dalej zwanej "Uczestnikiem postępowania") – "Projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla projektowanej budowy słupów linii elektroenergetycznej 110 kV [...] (Etap I)". SKO stwierdziło, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Skarżący wskazali, że wykonanie decyzji może spowodować nieodwracalne skutki prawne i wyrządzić im znaczną stratę majątkową, ponieważ decyzja Starosty [...] zezwala Uczestnikowi postępowania na fizyczną ingerencję w grunty na nieruchomości Skarżących, polegającą na prowadzeniu odwiertów i innych robót geologicznych. Skarżący podnieśli, że ich nieruchomości są gruntami rolnymi o klasie gleby II i I, a wykonanie robót geologicznych, zwłaszcza odwiertów, spowoduje obniżenie bonitacji gleby i pogorszenie jej zasobności biologicznej. Dodali, że na tych nieruchomościach jest prowadzona uprawa zbóż, a czasokres wykonania robót nie jest precyzyjny, co może spowodować straty albo w zasiewach albo w prowadzonej już uprawie. Skarżący zwrócili też uwagę, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się spór co do praw Uczestnika postępowania w zakresie służebności dotyczącej prawa dysponowania nieruchomością dla celów robót geologicznych, a przypadku wydania przez ten Sąd korzystnego dla Skarżących rozstrzygnięcia, wykonanie zaskarżonej decyzji wywołałoby nieodwracalne skutki prawne i faktyczne. Zdaniem SKO, argumenty przedstawione we wniosku Skarżących uprawdopodobniły, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczną szkodę w majątku Skarżących. Wchodząca w skład gospodarstwa rolnego Skarżących działka nr [...] o powierzchni 5,99 ha, położona w obrębie [...], jest bowiem objęta zamierzeniem inwestycyjnym, o którym mowa w przywołanym wyżej projekcie robót geologicznych. W ocenie SKO, realizacja tego zamierzenia inwestycyjnego niewątpliwie może spowodować szkody wykazane we wniosku, tj. w uprawie zbóż bądź zasiewach. W toku postępowania ze skargi Skarżących toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu (dalej zwanego "WSA") Skarżący przedłożyli do akt sprawy kopię postanowienia Sądu Okręgowego w Legnicy z 21 września 2018 r. (sygn. akt [...]) wydanego w sprawie z powództwa Skarżących przeciwko Uczestnikowi postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, którym to postanowieniem zmieniono postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 8 czerwca 2018 r. (sygn. akt [...]) w ten sposób, że do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ustanowiono zakaz wykonywania na nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] i [...] robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla projektowanej budowy linii elektroenergetycznej 110 kV [...] wraz ze światłowodem i słupami przez inwestora - Uczestnika postępowania. Wyrokiem z 23 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 683/18) WSA oddalił skargę Skarżących w całości. Skarżąca J. J. złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA. W toku postępowania kasacyjnego Uczestnik postępowania w piśmie z 23 grudnia 2020 r. wniósł o uchylenie na podstawie art. 61 § 4 ppsa postanowienia SKO z [...] września 2018 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji SKO z [...] czerwca 2018 r. We wniosku wskazano, że 2 kwietnia 2014 r. Skarżący ustanowili na rzecz Uczestnika postępowania i jego następców prawnych odpłatnie i na czas nieograniczony służebność przesyłu na działkach nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości [...] i objętych wspomnianą decyzją Starosty [...]. Służebność przesyłu polega na prawie wybudowania na wspomnianych działkach linii elektroenergetycznej o napięciu 110 kV (wraz ze światłowodem) oraz w późniejszym czasie na prawie korzystania przez właściciela sieci z działek nr [...] i nr [...] w celu wykonywania czynności eksploatacyjnych w pełnym zakresie wynikającym z przepisów prawa. Skarżący wystąpili jednak przeciwko Uczestnikowi postępowania z pozwem o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przez nakazanie w księdze wieczystej nr [...] oraz w księdze wieczystej nr [...] wykreślenia z działu III ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na odpłatnej służebności przesyłu. W toku tegoż postępowania Sąd Okręgowy udzielił Skarżącym zabezpieczenia w postaci ustanowienia zakazu wykonywania robót geologicznych na ich nieruchomości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu przed sądem powszechnym. Uczestnik postępowania wskazał, że prawomocnym wyrokiem z 27 lutego 2020 r. Sąd Okręgowy w Legnicy zmienił wyrok Sądu Rejonowego w [...] w ten sposób, że m.in. oddalił powództwo Skarżących w całości. Tym samym upadło wspomniane zabezpieczenie udzielone Skarżącym. Zdaniem Uczestnika postępowania, na skutek wydania przez Sąd Okręgowy w Legnicy prawomocnego orzeczenia oddalającego w całości roszczenie Skarżących w niniejszej sprawie zaszła zmiana okoliczności, która winna skutkować uchyleniem postanowienia SKO z [...] września 2018 r., wstrzymującego wykonanie decyzji SKO z [...] czerwca 2018 r. Zdaniem Uczestnika postępowania, nie można przyjąć, że wykonanie zaskarżonej decyzji, tj. wykonanie robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla projektowanej budowy słupów linii elektroenergetycznej, może spowodować u Skarżących szkodę majątkową, albowiem zgodnie z treścią służebności przesyłu obowiązkiem właściciela sieci jest pokrycie kosztów za szkody wyrządzone podczas korzystania z nieruchomości obciążonych. Uczestnik postępowania stwierdził też, że SKO, uwzględniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, nie oceniło czy wykonanie na podstawie tej decyzji robót geologicznych może spowodować nieodwracalne szkody, lecz odniosło się do realizacji planowanej inwestycji, która ma zostać zrealizowana w przyszłości. Tymczasem decyzja Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych nie jest decyzją, na podstawie której inwestor może rozpocząć realizowanie planowanej inwestycji, lecz jedną z wielu decyzji, jaką inwestor musi uzyskać w procesie inwestycyjnym, aby móc złożyć wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskać decyzję zezwalającą na budowę, na podstawie której dopiero rozpocznie się realizacja wspomnianego zamierzenia inwestycyjnego. Uczestnik postępowania dodał przy tym, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji należy brać pod uwagę nie tylko interes i stanowisko Skarżących, ale również interesy wszystkich uczestników postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawę prawną postanowienia SKO o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 § 2 pkt 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z art. 61 § 6 ppsa wynika natomiast, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę albo 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. W tej sprawie WSA wyrokiem z 23 listopada 2018 r. oddalił skargę Skarżących, jednak orzeczenie to nie jest prawomocne, gdyż zostało zaskarżone skargą kasacyjną, która jak dotąd nie została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczone postanowieniem SKO z [...] września 2018 r. pozostaje w mocy. Z art. 61 § 4 ppsa (znajdującego odpowiednie zastosowanie również w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, stosownie do art. 193 ppsa) wynika jednak, że postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania aktu lub czynności (w tym wydane na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ppsa) sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przepis ten w określonych okolicznościach daje zatem możliwość uchylenia prawomocnego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Postępowanie wpadkowe dotyczące zmiany lub uchylenia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności, które były podstawą zastosowania ochrony tymczasowej w poprzednim, prawomocnie zakończonym postępowaniu dotyczącym tej kwestii. Rozpoznając wniosek o zmianę lub uchylenie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd administracyjny nie dokonuje jednak oceny prawidłowości stanowiska zajętego w tym postanowieniu, gdyż taka ocena jest możliwa wyłącznie w drodze kontroli instancyjnej (o ile taka droga przysługuje od danego orzeczenia). Z uzasadnienia postanowienia SKO z [...] września 2018 r. wynika, że powodem zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym było uznanie, że argumenty Skarżących podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uprawdopodobniły, że wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w majątku wnioskodawców. Jednym z tych argumentów Skarżących było stwierdzenie, że decyzja Starosty [...] zezwala Uczestnikowi postępowania na fizyczną ingerencję w grunty na nieruchomości Skarżących, polegającą na prowadzeniu odwiertów i innych robót geologicznych (przy czym ingerencja ta będzie prowadzona przy użyciu specjalistycznego ciężkiego sprzętu technologicznego) i że wykonanie wspomnianych robót (zwłaszcza odwiertów) spowoduje obniżenie bonitacji gleby i pogorszenie jej zasobności biologicznej, a to może spowodować straty w zasiewach albo w uprawie prowadzonej już na tych gruntach. Z uzasadnienia postanowienia SKO wynika również, że organ ten wiedział o postępowaniu toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...], dotyczącym służebności ustanowionej na gruntach Skarżących na rzecz Uczestnika postępowania, jednak kwestia ta nie została przez SKO wskazana jako istotna z punktu widzenia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. We wniosku o uchylenie postanowienia SKO wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji Uczestnik postępowania zwrócił uwagę na przebieg toczącego się równolegle postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi z powództwa Skarżących przeciwko Uczestnikowi postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co – w świetle żądania Skarżących – miało zmierzać do wykreślenia z ksiąg wieczystych służebności przesyłu obciążającej należące do Skarżących nieruchomości, których dotyczy też projekt robót geologicznych zatwierdzony w decyzji Starosty [...] utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją SKO. Uczestnik postępowania wskazał, że powództwo Skarżących zostało prawomocnie oddalone oraz że upadło zabezpieczenie powództwa udzielone Skarżącym przez Sąd Okręgowy w Legnicy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumenty przedstawione we wniosku Uczestnika postępowania nie wskazują, że doszło do zmiany okoliczności, która uzasadnia zmianę lub uchylenie postanowienia SKO o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Okoliczności zaprezentowane we wniosku Uczestnika postępowania nie dotyczą w ogóle powodów, którymi SKO uzasadniło zastosowanie ochrony tymczasowej. Kwestia skuteczności ustanowienia służebności przesyłu na działkach Skarżących na rzecz Uczestnika postępowania nie miała znaczenia dla wydania postanowienia SKO z [...] września 2018 r., a zatem zakończenie postępowania cywilnego dotyczącego tej kwestii nie może być postrzegane jako zmiana okoliczności w rozumieniu art. 61 § 4 ppsa. O wystąpieniu zmiany okoliczności uzasadniającej uchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji nie świadczy też pozostała argumentacja przedstawiona we wniosku Uczestnika postępowania. Argumentacja ta w istocie zmierza do zakwestionowania powodów zastosowania ochrony tymczasowej przedstawionych w postanowieniu SKO z [...] września 2018 r. Jednak - jak wskazano wyżej - celem postępowania prowadzonego w trybie art. 61 § 4 ppsa nie jest kontrola prawomocnego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu lub czynności, lecz ocena, czy zaszła taka zmiana okoliczności, która uzasadnia zmianę lub uchylenie wydanego już w sprawie postanowienia w tej materii. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 193 ppsa, postanowił jak w sentencji. PG