II GSK 3890/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1107/16 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2016 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Małopolski Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. G. 1075 (tysiąc siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. 5. postanawia zwrócić M. G. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nadpłacony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z [...] kwietnia 2016 r., Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz.1137 ze zm., dalej: p.r.d.), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Podstawę decyzji stanowiły ustalenia kontroli pojazdu wykonującego krajowy transport drogowy ładunku podzielnego w imieniu skarżącego, przeprowadzonej w dniu 4 marca 2016 r. na drodze krajowej nr 75 w miejscowości Tęgoborze. Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że poddany kontroli pojazd przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu, które wynosiło 10,3t co stanowiło przekroczenie o 0,3t. Organ wskazał, że droga krajowa nr 75 na odcinkach Kraków (Branice) – droga 79 – Niepołomice – droga 94 – Brzesko - droga 94 – Nowy Sącz – Krzyżówka – droga 981 - została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Skarżący zaś nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia innych dopuszczalnych norm. Organ nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d., gdyż skarżący nie dostarczył dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jego odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o powołaną regulację. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy, miejsce ważenia legitymowało się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków osi pojazdów, wagi miały świadectwo legalizacji, a kierowca podpisał protokół kontroli bez wskazania zastrzeżeń. Zauważył, że co prawda w protokole kontroli nie wskazano numeru drogi krajowej, na której został zatrzymany pojazd, ale wskazano miejsce zatrzymania Tęgoborze oraz, że dopuszczalny nacisk osi napędowej na drogę wynosił 10 t. Przez miejscowość Tęgoborze "przebiega" z dróg krajowych jedynie droga nr 75, która na odcinkach Kraków (Branice) /droga 79/ - Niepołomice - droga 4 - Brzesko - Nowy Sącz - Krzyżówka /droga 981/ została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Wobec tego oczywistym było zdaniem Sądu, że zatrzymanie kontrolowanego pojazdu członowego nastąpiło na drodze krajowej nr 75. W ocenie Sądu I instancji nie miał w sprawie zastosowania art. 140aa ust. 4 p.r.d. Wskazał, że co wynikało z listu przewozowego poddany kontroli pojazd członowy przewoził nawóz kompleksowy granulowany P. [...] zapakowany w 48 big-bagi (tj. w elastyczne kontenery po 500 kg±1% lub więcej), a więc ładunek podzielny. Ładunek ten niewątpliwie nie podlega pod wyłącznie określone w art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Nie wynikało również aby w stosunku do skarżącego można było zastosować wyłączenia, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt, pkt 1 a) i b) p.r.d. W tej materii Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w toku całego postępowania skarżący nie wskazał na jakiekolwiek dowody mogące świadczyć o braku wpływu lub dochowaniu należytej staranności przy niniejszym przewozie. Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na postanowienia traktatu akcesyjnego i regulację dyrektywy 96/53/WE Sąd wskazał, że dyrektywa ta została implementowana do krajowego porządku prawnego - przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, dalej: u.d.p.), wyraźnie stanowi, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Oznacza to, że ustawodawca zawarł w ustawie krajowej przepis, który w pełni wyraża cele, jakie miały być osiągnięte przez Polskę, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, na mocy regulacji zawartych we wskazanej powyżej dyrektywie unijnej. Niemniej, z uwagi na możliwość, jaką przewiduje przepis 7 dyrektywy 96/53/WE ustawodawca krajowy, mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego, zastrzegł w art. 41 ust. 2 u.d.p., że Minister właściwy do spraw transportu - kierując się powyższymi przesłankami - ustali, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t; 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Jednocześnie, w przepisie art. 41 ust. 3 u.d.p., ustawodawca zastrzegł, że drogi wojewódzkie inne, niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. W podstawie wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 13692 ze zm., zwana dalej; p.p.s.a.). M. G., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, art. 140aa p.r.d. poprzez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do ukarania skarżącego za przejazd pojazdem nienormatywnym, podczas gdy dopuszczalny nacisk jednej osi pojazdu nie przekracza 11,5 t; 2. przepisów postępowania, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaistniało naruszenie i strona miała na nie wpływ; 3. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że strona nie dopełniła obowiązku udowodnienia braku odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem skuteczny jest zarzut naruszenia prawa materialnego w ramach którego, kasator podniósł brak spełnienia przesłanek do nałożenia na niego kary za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na oś pojazdu. Skarżący kasacyjnie, w ramach wymienionego zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, art. 140aa ustawy Prawo o ruchu drogowym, podniósł, iż w sprawie brak było przesłanek do ukarania go za przejazd pojazdem nienormatywnym w sytuacji gdy nacisk jednej osi pojazdu nie przekraczał wartości 11,5 tony. Wskazał w tym zakresie, w ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej, na regulacje zawarte w dyrektywie Rady nr 96/53/WE oraz wezwanie Komisji Europejskiej o usunięcie uchybienia polegającą na niewłaściwym powołaniu się przez Polskę na art. 7 powołanej dyrektywy jako przesłankę uzasadniającą wprowadzenie ograniczeń w ruchu pojazdów zgodnych z wartościami określonymi w pkt 3.4 załącznika nr I. Mając na uwadze przywołaną argumentację skargi kasacyjnej w okolicznościach, gdy podstawą nałożenia na stronę kary za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia było stwierdzenie przekroczenia nacisku jednej osi poddanego kontroli pojazdu o 0,3 tony wobec kategorii drogi o dopuszczalnym nacisku do 10 ton (droga krajowa nr 75 w miejscowości Tęgoborze), a więc nacisku tejże osi wynoszącym 10,3 tony wskazać należy na stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C – 127/17. W orzeczeniu tym TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt. 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia. Wobec tego nie jest do przyjęcia taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczaniem i ruchem pojazdów. Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie w art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, aby państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruchu w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie NSA nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 3392/16). Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do zarzucanego stronie naruszenia, albowiem stwierdzony nacisk pojedynczej osi napędowej poddanego kontroli pojazdu, wynoszący 10,3 tony, nie stanowił przekroczenia dopuszczalnych parametrów wagowych pojazdów poruszających się po drogach publicznych. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a.