II GSK 3881/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 443/17 w sprawie ze skargi Miasta [..] na czynność Zarządu Województwa [...] w przedmiocie pomniejszenia wydatków niekwalifikowanych w związku z przeprowadzeniem kontroli przed podpisaniem umowy o dofinansowanie postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 26 czerwca 2017 r. odrzucił skargę Miasta [...] na czynność Zarządu Województwa [...] w przedmiocie pomniejszenia wydatków niekwalifikowanych w związku z przeprowadzeniem kontroli przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Pismem z dnia 31 marca 2017 r. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Zarządu Województwa [...] (dalej: Zarząd Województwa, Instytucja Zarządzająca), polegającą na nałożeniu konsekwencji finansowych w postaci pomniejszenia środków w zamówieniu publicznym pn. "...." w związku z wnioskiem o dofinansowanie nr [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Uzasadniając postanowienie WSA wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta [..] wniósł skargę na czynność organu, polegającą na nałożeniu konsekwencji finansowych po przeprowadzonej kontroli, która miała miejsce przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu budowy nowego przedszkola w Żywcu. Stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.). W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie (por. uchwała NSA z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14). Powołując się na treść art. 269 § 1 p.p.s.a. podzielił poglądy przedstawione w ww. uchwale. Wskazał, że w związku z powyższym pisma i informacje pokontrolne organu administracji nie mogą być zaskarżone na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dyspozycja tego artykułu wskazuje, że czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego musi być z zakresu administracji publicznej oraz powinna dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność musi mieć publicznoprawny charakter, co oznacza, że musi być skierowana do podmiotu zewnętrznego, niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo organowi podejmującemu daną czynność. Tymczasem zaskarżone pisma nie dotyczą uprawnień lub obowiązków, a zatem skarga jest niedopuszczalna. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Miasto [...] wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 u.f.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że jego przepisy, w tym przywołany przez WSA w Gliwicach ust. 9, mają również zastosowane w sytuacji, gdy jeszcze nie doszło do udzielenia przez Instytucję Zarządzającą pomocy finansowej ze środków unijnych, tj. przed zawarciem umowy o dofinansowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez przyjęcie, że czynność Instytucji Zarządzającej polegająca na pomniejszeniu środków pomocy finansowej, dokonana w ostatecznej informacji pokontrolnej nie jest czynnością podlegającą regulacji przywołanego przepisu, a tym samym nie podlega zaskarżeniu do sądu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. W myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną ponieważ zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Miasto [...] wniosło skargę na czynność Zarządu Województwa [...], polegającą na nałożeniu konsekwencji finansowych w postaci pomniejszenia środków po przeprowadzonej kontroli, która miała miejsce przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu budowy nowego przedszkola w [...], wywodząc, że opisana czynność organu administracji jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w związku z czym podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd I instancji odrzucił skargę uznając, że zaskarżona czynność nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnień lub obowiązków, a zatem skarga jest niedopuszczalna. W pierwszej kolejności NSA odniesie się do podniesionego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że czynność Instytucji Zarządzającej polegająca na pomniejszeniu środków pomocy finansowej nie jest czynnością podlegającą regulacji tego przepisu, a tym samym nie podlega zaskarżeniu do sądu. Jak wynika z akt sprawy – Miasto [...] ubiegało się o dofinansowanie projektu "..." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020 (RPO WŚl). Przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu Zarząd Województwa [...] – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym przeprowadził kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w przeprowadzonym już w formie przetargu nieograniczonego postępowaniu na wyłonienie wykonawcy robót budowlanych. Postępowanie kontrolne zostało przeprowadzone w trakcie ubiegania się przez stronę o przyznanie dofinansowania w ramach RPO WŚl, przed podpisaniem umowy o przyznaniu dofinansowania. Kontrola została przeprowadzona między innymi na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217, dalej: ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności), który to przepis przewiduje możliwość przeprowadzenia kontroli w formie weryfikacji dokumentów w zakresie prawidłowości przeprowadzenia właściwych procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych (...) jeszcze przed dniem otrzymania przez wnioskodawcę informacji o wyborze projektu do dofinansowania. Kontrola dotyczyła dokumentów strony w zakresie prawidłowości przeprowadzenia właściwych procedur dotyczących udzielenia zamówienia publicznego, między innymi na wyłonienie wykonawcy robót – wybudowanie przedszkola w ramach projektu, którego dotyczył wniosek o dofinansowanie. W ostatecznej informacji pokontrolnej z dnia 25 października 2016 r. stwierdzono między innymi, że przy udzielaniu zamówienia doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. i dokonano "pomniejszenia wydatków niekwalifikowalnych o 25 %". W konsekwencji powyższych czynności Instytucji Zarządzającej Miasto [...] podpisało umowę o dofinansowanie projektu na kwotę uwzględniającą wskazane pomniejszenie. Przystępując do oceny opisanej w ostatecznej informacji pokontrolnej czynności pomniejszenia dofinansowania, pod kątem spełnienia przesłanek z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy przypomnieć, że w myśl wskazanego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej oraz postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby czynność podlegała kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. spełnione muszą być wszystkie określone tym przepisem przesłanki. Dokonując oceny zaskarżonej czynności pod kątem spełnienia ww. przesłanek NSA stwierdza, że została ona dokonana przez Zarząd Województwa, a więc organ administracji publicznej, została skierowana do indywidualnego podmiotu czyli Miasta [..], nie została przeprowadzona w ramach postępowania określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji oraz postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zaskarżona czynność została podjęta w trakcie procedury wyboru projektów do dofinansowania, prowadzonej na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności. Postępowanie to jest postępowaniem konkursowym, służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą lub kolejno największą liczbę punktów (art. 39 ust. 2 ww. ustawy). Konkurs prowadzony jest na podstawie regulaminu ustalanego przez instytucję organizującą konkurs. Regulamin określa w szczególności przedmiot konkursu, jego formę oraz kryteria wyboru projektów. Postępowanie nie jest więc postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Zatem zaskarżona czynność nie została podjęta w postępowaniu z zakresu administracji publicznej. Czynność nie dotyczyła też praw ani obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Przepisy mającej zastosowanie w sprawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności, ani inne przepisy prawa nie dają stronie uprawnienia do uzyskania wnioskowanego dofinansowania w określonej kwocie. Podstawę dofinansowania projektu stanowi dopiero umowa o dofinansowanie projektu. Wobec niespełnienia dwóch omówionych przesłanek zaskarżona czynność nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podzielić zatem należy stanowisko WSA, który uznał skargę na opisaną czynność za niedopuszczalną. Nieuzasadnione natomiast było odwołanie się przez Sąd I instancji do art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych i uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów dnia 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS 2/14. Zarówno przepis art. 207 ust. 9 u.f.p. jak i przywołana uchwała NSA dotyczą sytuacji innej niż ta, która miała miejsce w rozpoznanej sprawie. Odnoszą się one do sytuacji, w której środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości i podlegają zwrotowi. Dotyczą więc sytuacji, gdy środki zostały przyznane i wydatkowane niezgodnie z przepisami, powstała zatem konieczność orzeczenia o ich zwrocie. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały korektę finansową można określić jako wyliczenie kwoty pomniejszenia przyznanego umownie dofinansowania, stanowiącego konsekwencję dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie. Ponieważ, jak wyżej wyjaśniono, zaskarżona czynność nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to błędne odwołanie się przez Sąd I instancji do przepisu art. 207 ust. 9 u.f.p. i uchwały NSA II GPS 2/14 nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z przedstawionych przyczyn, ponieważ zaskarżone rozstrzygniecie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. NSA nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ przepisy p.p.s.a. przewidują możliwość orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, tylko w przypadku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma podstawy prawnej do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego gdy skargą kasacyjną zaskarżono postanowienie.