II GSK 388/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 44/24 w sprawie ze skargi D. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego sprawdzenia i naniesienia na plan wjazdu z drogi technicznej na działkę postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zasądzić od Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz D. M. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 44/24, w sprawie ze skargi D. M. (skarżący) na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA, organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego sprawdzenia i naniesienia na plan wjazdu z drogi technicznej na działkę, oddalił skargę. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GDDKiA w związku z brakiem rozpatrzenia jego wniosku z dnia 18 lutego 2024 r. dotyczącego sprawdzenia i ewentualnego naniesienia na plan wjazdu z drogi technicznej na działkę nr [...] dostosowanego do pojazdów gabarytowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w związku z prowadzonymi pracami przy budowie drogi [...] w miejscowości P., powiat p., gmina Z., w dniu 18 lutego 2024 r. złożył wniosek o sprawdzenie i ewentualne naniesienie na plan wjazdu z drogi technicznej na jego działkę. Organ pismem z dnia 7 marca 2024 r. udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, lecz zdaniem skarżącego odpowiedź nie została udzielona w prawidłowej formie - tj. nie została udzielona w formie decyzji. Następnie w dniu 22 marca 2024 r. skarżący ponowił swój wniosek. Podkreślił, że w warunkach inwestycji, o której mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2024 r., poz. 322), koszty wadliwie dokonanej przebudowy zjazdów, w tym także bezprawnej likwidacji zjazdów legalnie istniejących powinien ponieść inwestor przebudowujący drogę. Jeżeli organ neguje istnienie takiego obowiązku to ma obowiązek wydać decyzję administracyjną. W dniu 9 kwietnia 2024 r. organ ponownie odpowiedział na wniosek skarżącego w formie pisma. W związku z powyższym skarżący w dniu 9 maja 2024 r. złożył ponaglenie, czym wyczerpał, jego zdaniem, środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, w której wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej wart. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że jak wynika z akt sprawy, organ zapewnił dostęp do drogi publicznej dla działki skarżącego w którą nastąpiła ingerencja, poprzez zaprojektowanie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej o szerokości 4,5 m, w tym szerokość jezdni 3,0 m oraz poboczy o szerokości każdy 0,75 m. Przebudowa zjazdu i dostosowanie go do przejazdów pojazdów gabarytowych należy zgodnie z art. 29 ustawy do właściciela nieruchomości, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi. Do chwili wydania przez WSA orzeczenia skarżący nie wystąpił z wnioskiem o wydanie zgody na lokalizację zjazdu, a jedynie o przygotowanie projektu i wykonanie stosowanych prac, co zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych należy do właściciela lub użytkowania nieruchomości. Organ w piśmie z dnia 9 kwietnia 2024 r. poinformował skarżącego, że koszty zaprojektowania i budowy (poszerzenia) zjazdu, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych, leżą po stronie właściciela nieruchomości. Wydanie decyzji zezwalającej na dostosowanie zjazdu do wymogów pojazdów gabarytowych może jedynie nastąpić po wcześniejszym wystąpieniu właściciela działki do Zarządcy drogi o wydanie zgody na lokalizację zjazdu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył pełnomocnik skarżącego. W skardze zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 61a § 1 KPA, art. 37 § 6 pkt 2 KPA w zw. z art. 110 § 1 KPA i art. 126 KPA przez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pomimo tego, że zostało ono wydane z naruszeniem wskazanych przepisów KPA w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przyjęciem, że organ prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na rzekomo ugruntowaną linię orzeczniczą, podczas gdy sposób działania wymuszał na organie albo podjęcie działań w celu budowy zjazdu albo wydanie merytorycznej decyzji odmownej, a motywy rozstrzygnięcia organu w rzeczywistości nie dotyczyły kwestii orzecznictwa, a samego faktu uznania, iż zjazd nie może być wybudowany w trybie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i dlatego ocenie organu skarżącemu nie przysługiwało prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia; II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez: a) błędne zastosowanie oraz odniesienia do stanu sprawy, w sytuacjach, w których sprawę w trybie naruszonego przepisu należy rozpatrywać jedynie w kontekście dokonania czynności materialno-technicznej lub wydania decyzji o odmowie budowy/przebudowy zjazdu; b) jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wystarczające jest dokonanie czynności materialno-technicznej (wystosowanie pisma, w sprawie wniosku strony o sprawdzenie i ewentualne naniesienie na plan wjazdu z drogi technicznej na działkę nr 24/2 dostosowanego do pojazdów gabarytowych, podczas budowy lub przebudowy drogi, niezależnie od tego czy organ przychyla się do wniosku strony i dokonuje budowy lub przebudowy zjazdu czy też następuje odmowa realizacji obowiązku wynikającego z ww. przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek zbadania, czy w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zachodziły podstawy do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania. Podstawy do odrzucenia skargi określone zostały w art. 58 § 1 p.p.s.a., zaś podstawy umorzenia postępowania przewidziano w art. 161 § 1 p.p.s.a. W sytuacji, gdy przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania powstały na etapie postępowania przed Sądem I instancji, ten Sąd miał obowiązek wydania postanowienia o odrzuceniu skargi lub umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W sytuacji, gdy tego nie uczynił, obowiązek ten, po zakończeniu postępowania przed Sądem I instancji przechodzi na Naczelny Sąd Administracyjny, który uchyla zaskarżone orzeczenie i odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40) przepis art. 189 p.p.s.a. jest regulacją kompletną i wyczerpującą. Jeżeli pojawią się przesłanki wskazane w tym przepisie, a więc podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, przepis ten nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego wyboru, poza wydaniem postanowienia uchylającego wyrok Sądu I instancji i odrzuceniem skargi bądź umorzeniem postępowania. Ponadto, co wymaga podkreślenia, art. 189 p.p.s.a. nie odwołuje się do przesłanek nieważności postępowania przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wskazano również, że zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołanym zarówno wniesieniem skargi kasacyjnej, jak i zażalenia, odnosi się jedynie do orzeczeń rozstrzygających kwestie merytoryczne, a więc gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie obowiązujące warunki merytorycznego rozpoznania sprawy. Natomiast jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 p.p.s.a.) lub umorzenia postępowania przed Sądem I instancji (art. 161 § 1 p.p.s.a.), a zatem gdy sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana, wówczas nie obowiązuje zakaz reformationis in peius, gdyż nie wchodzi w grę pogorszenie sytuacji prawnej strony wnoszącej środek odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zaktualizowały się przesłanki zastosowania regulacji prawnej, o której mowa w art. 189 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości Sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości Sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości Sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych Sądów (art. 5 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. O innych niż decyzje administracyjne lub postanowienia, wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa można mówić, jeżeli akt posiada następujące cechy: ma charakter władczy, jest podjęty w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006 nr 2 s. 12 za J.P. Tarno, op. cit., s. 33). Niezależnie od tego w orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do Sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 378). Natomiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości Sądu administracyjnego. W świetle powyższych rozważań, mając na względzie treść art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz zawartego w nim odesłania do art. 3 § 2 pkt 1 - 4 i pkt 4a p.p.s.a., w szczególności, że treścią określonej nim kompetencji Sądu administracyjnego jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, to w sprawach ze skarg na bezczynność, zasadnicze znaczenie w relacji do przeprowadzanych ustaleń odnoszących się do istnienia okoliczności uzasadniających kwalifikowanie zaskarżonego i kontrolowanego działania organu administracji w danej sprawie, jako bezczynności oraz oceny jej charakteru (zwykła lub z rażącym naruszeniem prawa), ma przede wszystkim rekonstrukcja źródła prawnego obowiązku działania przez organ administracji w danej sprawie, a co za tym idzie treść, forma i sposób realizacji przyznanej mu kompetencji. Rekonstrukcja ta powinna być przeprowadzona na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego, w tym również przy uwzględnieniu, że ustawa Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Tak też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1843/24 - Postanowienie NSA dostępne w internecie. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. W niniejszej sprawie Organ w piśmie skierowanym do Skarżącego wyjaśnił, że nie neguje konieczności wybudowania zjazdu do działki nr [...] w miejscowości P., powiat p., gmina Z. W piśmie tym wskazano, że ww. działka na etapie procedowania decyzji ZRID (wniosek o ZRID - lipiec 2021 r.) nie posiadała zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym, aby zapewnić dostęp do drogi publicznej, w Projekcie Budowlanym został zaprojektowany zjazd indywidualny z drogi gminnej [...] w km [...] na ww. działkę. Powyższy zjazd posiada parametry zgodne z § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz.124). Przebudowa zjazdu i dostosowanie go do przejazdów pojazdów gabarytowych należy zgodnie z art. 29 ustawy do właściciela nieruchomości, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący nie wystąpił z wnioskiem o wydanie zgody na lokalizację zjazdu, a jedynie o przygotowanie projektu i wykonanie stosowanych prac, co zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych należy do właściciela lub użytkowania nieruchomości. Organ w piśmie z dnia 9 kwietnia 2024 r. poinformował skarżącego, że koszty zaprojektowania i budowy (poszerzenia) zjazdu, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych, leżą po stronie właściciela nieruchomości. Wydanie decyzji zezwalającej na dostosowanie zjazdu do wymogów pojazdów gabarytowych może jedynie nastąpić po wcześniejszym wystąpieniu właściciela działki do Zarządcy drogi o wydanie zgody na lokalizację zjazdu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należało, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organu w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracyjnego oraz musi być określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak i J. Borkowski, IX wydanie, str. 292). Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy nie istnieje obowiązek prawny działania organu, a co za tym idzie brak jest określonej formy prawnej jego działania. Z uwagi na powyższe, mając na uwadze przedstawione argumenty należało stwierdzić, że skarga na bezczynność organu powinna była podlegać odrzuceniu już przez sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro tak się nie stało, to wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania w rozpoznawanej sprawie art. 189 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, jako niedopuszczalną. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).