II GSK 385/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 760/20 w sprawie ze skargi M.J. na czynność Komendanta Miejskiego Policji w Łomży z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie prewencyjnego odebrania broni oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 760/20, oddalił skargę M.J. na czynność Komendanta Miejskiego Policji w Łomży z [...] września 2020 r. w przedmiocie prewencyjnego odebrania broni. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] września 2020 r. Komendant Miejskiej Policji w Łomży, na podstawie art. 19 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 955; dalej cyt. jako: u.b.a.), dokonał prewencyjnego zabezpieczenia broni posiadanej przez M.J. (dalej: skarżący) wraz z legitymacją posiadacza broni i amunicją, na potwierdzenie czego zostało sporządzone pokwitowanie podpisane przez skarżącego. Odebraną skarżącemu broń (5 szt.), amunicję i legitymację, na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 u.b.a., przejął do depozytu w dniu [...] września 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku. Z akt sprawy wynika, że [...] września 2020 r. skarżącemu założono Niebieską Kartę z uwagi na zgłoszenie przez M.J. (żonę skarżącego) przemocy w rodzinie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, działający przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności kwestionowanej czynności w całości i zobowiązanie organu do zwrotu zatrzymanej broni bądź uchylenie kwestionowanej czynności w całości oraz przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) jako wniesionej po upływie ustawowego terminu, a z ostrożności procesowej wniósł o jej oddalenie. W replice skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wskazał, że z powodu braku pouczenia o trybie zaskarżenia kwestionowanej czynności, skargę wniósł za pośrednictwem Wojewódzkiego Komendanta Policji w Białymstoku. WSA w Białymstoku, działając na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym i opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący wniósł ją za pośrednictwem organu niewłaściwego, tj. Wojewódzkiego Komendanta Policji w Białymstoku, który dopiero po 6 dniach przekazał ją do organu właściwego, tj. Komendanta Miejskiego Policji w Łomży, co jednak nie może – w ocenie sądu – wywoływać negatywnych skutków prawnych dla strony, szczególnie, że nie została ona w żaden sposób pouczona o sposobie i terminie zaskarżenia dokonanej czynności. Za nieuzasadnione WSA uznał zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez odebranie broni bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej dokonania tej czynności. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że czynność polegająca na odebraniu broni, amunicji oraz dokumentów potwierdzających legalność posiadania broni, dokonana w oparciu o przepis art. 19 ust. 1 pkt 1 czy 1a u.b.a. jest czynnością materialno-techniczną. Podzielił również stanowisko, że przepisy ustawy o broni i amunicji w sposób bardzo ogólny określają procedurę prewencyjnego zabezpieczenia broni, bowiem zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 u.b.a. osobie posiadającej broń, Policja lub Żandarmeria Wojskowa, mogą za pokwitowaniem odebrać broń i amunicję oraz dokumenty potwierdzające legalność posiadania broni w przypadku ujawnienia okoliczności, o który mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1–2 i 4 oraz ust. 5, w zakresie broni palnej, a zwłoka zagrażałaby bezpieczeństwu publicznemu. Natomiast w świetle art. 19 ust. 1a u.b.a. takie odebranie broni może także nastąpić w stosunku do osoby, przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwa określone w art. 15 ust. 1 pkt 6, do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania, na okres nie dłuższy niż 3 lata. W świetle tych przepisów jedyną czynnością organu przy prewencyjnym zabezpieczeniu broni jest wydanie pokwitowania, co też w tej sprawie miało miejsce w dniu [...] września 2020 r. WSA wskazał, że – wbrew stanowisku skarżącego – w sprawie zachodziły ustawowe przesłanki zezwalające na prewencyjne odebranie broni, bowiem jak wynika z akt sprawy skarżącemu została założona Niebieska Karta, w której został wskazany jako osoba podejrzana o przemoc w rodzinie (k. 4 akt administracyjnych), a ponadto – na skutek złożonego w dniu [...] września 2020 r. zawiadomienia o nękaniu – KWP w Białymstoku wniosła o sporządzenie aktualniej opinii czy dalsze posiadanie pozwolenia na broń nie będzie stanowiło zagrożenia dla skarżącego i jego otoczenia, porządku lub bezpieczeństwa publicznego (k. 53 akt adm.). Jak wynika z akt sprawy Prokuratur Rejonowy w Łomży nakazał również prowadzenie dochodzenia w sprawie o czyn z art. 207 § 1 k.k. Powyższe jednoznacznie wskazuje na zasadność zastosowania instytucji z art. 19 ust. 1a u.b.a. WSA podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt P 43/12; publ. OTK-A 2013/9/139) stwierdził, że art. 19 ust. 1a u.b.a. w zakresie, w jakim wskazuje przesłanki umożliwiające dokonanie czynności materialno-technicznej odebrania broni i amunicji oraz dokumentów potwierdzających legalność posiadania broni osobie, przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwa określone w art. 15 ust. 1 pkt 6 u.b.a., jest zgodny z zasadą prawidłowej legislacji wynikającą z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej M.J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności kwestionowanej czynności w całości i zobowiązanie organu do zwrotu zatrzymanej broni, amunicji i legitymacji nr [...], z uwagi na dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił: 1. rażące naruszenie art. 2, art. 7 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, skutkujące przyjęciem przez WSA w Białymstoku niewłaściwej oceny co do dokonania przez organ czynności odebrania broni i amunicji skarżącemu bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej jej dokonania, jako odpowiadającą prawu, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności, a jednocześnie stanowi podstawę do uznania za bezskuteczną czynności materialno-technicznej dokonanej przez organ w całości, a w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowego wyroku. 2. rażące naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, skutkujące przyjęciem przez WSA w Białymstoku niewłaściwej oceny co do niepouczenia skarżącego o sposobie i terminie zaskarżenia dokonanej przez organ czynności odebrania broni i amunicji w treści pokwitowania z [...] września 2020 r. ani w treści protokołów przyjęcia broni i amunicji do depozytu, ani w żaden inny sposób, co stanowiło naruszenie podstawowej zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz jednocześnie doprowadziło do narażenia skarżącego na poniesienie uszczerbku w zakresie przysługujących mu, prawidłowo nabytych praw, a w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowego wyroku. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 19 u.b.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie, skutkujące błędnym uznaniem przez WSA w Białymstoku, że dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na odebraniu broni i amunicji, ujawnionej w pokwitowaniu z [...] września 2020 r., gdy w niniejszym stanie faktycznym nie została spełniona żadna z przesłanek ustawowych zezwalających na prewencyjne odebranie broni określonych w treści art. 19 ust. 1 i ust. 1a u.b.a. było prawidłowe, a w związku z tym czynność odebrania broni skarżącemu nie jest bezprawna, co doprowadziło do wydania nieprawidłowego wyroku. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna M.J. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wnoszący tę skargę dopatruje się naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 2 i art. 7 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegającego na niezastosowaniu tych przepisów w rozpoznawanej sprawie oraz naruszenia art. 19 ust. 1 i ust. 1a u.b.a. polegającego na dokonaniu czynności materialno-technicznej, czyli prewencyjnego odebrania broni, pomimo że nie wystąpiły przesłanki, by takie odebranie mogło być dokonane. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadne są zarzuty podnoszące naruszenie art. 2 i art. 7 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przede wszystkim są one formalnie wadliwe, bo nie wskazują przepisów naruszonych przez wojewódzki sąd administracyjny. Sąd drugiej instancji zauważa, że kontrolowany wyrok nie mógł naruszyć tych przepisów, bowiem sąd pierwszej instancji ich nie stosował i stosować nie mógł. Możliwość stosowania przepisów konstytucyjnych jest ograniczona, bowiem może być rozważana tylko co do tych norm, które mogą być bezpośrednio stosowane, czyli są tego rodzaju, że zawierają wszystkie elementy normy prawnej, z której wynikają określone prawa i obowiązki. Charakteru takiego nie mają te normy konstytucyjne, które dotyczą zasad, a na takie wskazują rozpoznawane zarzuty skargi kasacyjnej. W tym zakresie mogłoby dojść do naruszenia Konstytucji RP tylko w ten sposób, że sąd pierwszej instancji dokonując kontroli działań administracji dopuściłby się naruszenia tych zasad. Jednak w takiej sytuacji strona powinna jednoznacznie wykazać na czym polegało to naruszenie, w relacji do przepisów ustawy, które były podstawą działania organu, a których konstytucyjność nie została podważona. NSA podkreśla, że na rzecz legalności działania organu przemawia realizacja nakazu ustawowego, bowiem za każdą ustawą stoi domniemanie jej konstytucyjności. Zatem dokonując oceny zaskarżonego wyroku, z punktu widzenia zasad wynikających z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie można nie zauważyć, że przepis dozwalający na prewencyjne zatrzymanie broni – jako przepis ustawowy – nie został zakwestionowany konstytucyjnie. Co więcej, Trybunał Konstytucyjny potwierdził konstytucyjność takiego rozwiązania prawnego (zob. wyrok TK z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt P 34/12, OTK 2013/9/13). Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 19 ust. 1 i ust. 1a u.b.a. Podobnie jak poprzednio strona nie wskazuje, które przepisy p.p.s.a. naruszył wojewódzki sąd administracyjny, a przecież tylko te mógł naruszyć, bo stosował je w postępowaniu kontrolującym wyrok. Natomiast art. 19 ust. 1 i ust. 1a u.b.a. był stosowany przez organ, a sąd pierwszej instancji tylko kontrolował zastosowanie tych przepisów w postępowaniu administracyjnym, zatem mógłby co najwyżej naruszyć ich treść poprzez niewłaściwą kontrolę ich stosowania, a nie wprost, jak może to uczynić organ. Skarga kasacyjna nie zauważa tej różnicy i w istocie powiela zarzut ze skargi, co musi prowadzić do uznania, że nie jest on, co do zasady uzasadniony. W tym zakresie, jaki wynika z treści uzasadnienia sądu, przyjąć należy, że kontrolowana czynność materialno-techniczna, jaką było prewencyjne zatrzymanie broni była podjęta na podstawie prawnej, po zaistnieniu przesłanek usprawiedliwiających jej podjęcie. Zgodzić należy się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że ten rodzaj władczego działania organu administracji publicznej nie podlega rygorom k.p.a., zatem legalność działania policji w tym zakresie nie może być wiązana z koniecznością uzasadnienia podstaw zatrzymania prewencyjnego broni. Trafnie wskazuje sąd pierwszej instancji, odwołując się do orzecznictwa, że wyjaśnienie przyczyn zatrzymania może nastąpić po tym fakcie, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dlatego i w tym zakresie nie można przyjąć, że doszło do naruszenia prawa, skutkiem którego miałoby być uchylenie kontrolowanego wyroku. NSA zauważa, że rzeczywiście w chwili zatrzymania broni M.J. nie była spełniona przesłanka z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.b.a., bowiem skarżący kasacyjnie nie był skazany prawomocnym wyrokiem. Jednak z treści art. 19 ust. 1a tej ustawy jednoznacznie wynika, że broń można odebrać osobie, przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwa określone w art. 15 ust. 1 pkt 6, do czasu ich prawomocnego zakończenia. Takie postępowanie zostało wszczęte, zatem istniała prawna podstawa do prewencyjnego zatrzymania broni, niezależnie od tego, że w momencie fizycznego jej przejęcia jeszcze nie wszczęto postępowania karnego. Sąd drugiej instancji stoi na stanowisku, że w przypadku czynności materialno-technicznych kontrola dotyczy ich legalności – w rozpoznawanej sprawie prewencyjnego zatrzymania broni – a nie jednostkowych działań, które składają się na ten rodzaj czynności, bowiem czynność taka realizuje się w pewnym przedziale czasowym, a jej treścią jest pozbawienie posiadania broni. Z tego też powodu nie można jej utożsamiać tylko z momentem fizycznego przejęcia broni, a więc utratą posiadania rzeczy jaką jest broń, amunicja i legitymacja posiadacza broni. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.