II GSK 383/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku [A.] S.A. w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej [A.] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1486/19 w sprawie ze skargi [A.] S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia kuratora banku postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1486/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę [A.] S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] maja 2019 r. w przedmiocie ustanowienia kuratora banku. W skardze kasacyjnej [A.] S.A. w W. (dalej: skarżąca, Spółka) domagała się uchylenia powyższego wyroku w całości poprzez rozpoznanie skargi i umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenia powyższego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w uzasadnieniu wskazując, że poprzedni wniosek skarżącej zawarty w treści skargi został przez sąd pierwszej instancji całkowicie zignorowany. Skarżąca ponownie wskazała, że brak jest formalnych przeszkód wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej jej wykonanie powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia Spółce znacznej szkody związanej z koniecznością wypłacania wynagrodzenia kuratorowi w wysokości 39000 zł brutto, a także ponoszenia innych kosztów działalności kuratora. Skarżąca wskazała również, że wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało utratę wiarygodności przez zaufania kontrahentów Spółki. Zdaniem skarżącej wniosek jest dodatkowo umotywowany stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej dotyczącym braku konieczności ustanowienia kuratora w banku oraz brakiem należytego uzasadnienia ustalonego poziomu wynagrodzenia w decyzji KNF. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik KNF wniósł o jej oddalenie w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw, oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu organ szeroko odniósł się do argumentacji skarżącej w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek skarżącej podlegał oddaleniu. W pierwszej kolejności za nieuzasadnione należy uznać stanowisko skarżącej, że sąd pierwszej instancji "całkowicie zignorował" poprzedni wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji złożony w skardze na tę decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to twierdzenie całkowicie nieuprawnione, wprowadzające w błąd i sugerujące, że WSA dopuścił się zaniedbania i pominął w swoim postępowaniu ten wniosek Spółki. Tymczasem z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 13 września 2019 r., sygn. akt VI SA/WA 1486/19 WSA w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu WSA wyczerpująco odniósł się do podniesionej we wniosku argumentacji i stwierdził, że skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Powyższe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 28 września 2019 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 79) i jak wynika z akt sprawy Spółka nie wniosła zażalenia na to postanowienie. Rozpatrywany w niniejszym postępowaniu przez NSA kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest dopuszczalny. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 77). Dokonując oceny zasadności tego wniosku należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadą jest zatem wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08, LEX nr 493849). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno przy tym odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Ponadto wniosek poparty powinien zostać stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Należy zauważyć, że w złożonym w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Spółka w istocie powiela argumentację poprzedniego wniosku. Z uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji KNF wynika, że skarżąca upatruje ziszczenia się przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w wysokości wynagrodzenia jakie będzie otrzymywał ustanowiony kurator i zestawia je z ujemnymi wynikami finansowymi Banku za ostatnie dwa lata działalności. Skarżąca wskazała, że jest jednym z najmniejszych banków m.in. pod względem wielkości aktywów, w związku z czym wypłata wynagrodzenia dla kuratora może ograniczyć możliwości stabilizacji finansowej Spółki. Jednocześnie skarżąca wykazując zachodzenie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody ponownie podnosi, że szkoda z tytułu wypłacania tego wynagrodzenia nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia. Skarżąca zauważa, że żaden przepis ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2187 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa Prawo bankowe) nie reguluje kwestii zwrotu wynagrodzenia kuratora ustanowionego decyzją KNF. Skarżąca ponownie również formułuje wątpliwości do kogo powinno być kierowane roszczenie zwrotne w przypadku odpadnięcia podstawy prawnej wypłaty wynagrodzenia kuratora. Skarżąca wskazuje na ewentualną możliwość uzyskania zwrotu tego świadczenia dopiero po przeprowadzeniu długotrwałego postępowania sądowego, co również – w jej ocenie – uzasadnia spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca powołuje się również na możliwość utraty płynności w związku z wypłacanym kuratorowi wynagrodzeniem i stanowisko orzecznictwa, które wskazuje w takim przypadku na istnienie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. Odnosząc się do tej argumentacji należy zauważyć, że KNF jako organ nadzoru nad rynkiem finansowym, m.in. analizuje wpływające od podmiotów nadzorowanych dane, w tym dane pozwalające nie tylko na ocenę spełnienia przez nadzorowane banki wymogów kapitałowych, ale również norm płynności. Komisja wyznaczając wynagrodzenie kuratorów bierze pod uwagę ten aspekt działalności banków i w przypadku istnienia zagrożenia płynności stosuje wobec banków inne środki nadzorcze. Należy tu wskazać środek, o którym mowa w art. 145 ust. 1 ustawy Prawo bankowe tj. ustanowienie w banku zarządu komisarycznego, który zastępuje dotychczasowy zarząd, co nie obciąża w jakikolwiek sposób banku i nie wpływa na pogorszenie norm płynności. Zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy Prawo bankowe wynagrodzenie członków zarządu komisarycznego ustala Komisja. Wynagrodzenie to nie może być wyższe niż wynagrodzenia członków dotychczasowego zarządu. Strona skarżąca nie wykazała w tej sprawie, by po ustanowieniu kuratora z określonym w zaskarżonej decyzji KNF wynagrodzeniem, zostały ujawnione jakiekolwiek informacje wskazujące na problemy Banku w zakresie płynnościowego aspektu jego działalności. Jednocześnie należy zgodzić się z trafną konstatacją WSA w Warszawie, który odnosząc się do tożsamych twierdzeń skarżącej co do szkody związanej z koniecznością wypłacania wysokiego wynagrodzenia kuratora wskazał, że wysokość referencyjną dla wynagrodzenia kuratora stanowi wynagrodzenie prezesa zarządu banku, a Spółka pomimo złych wyników finansowych, które uzasadniały przyjęcie daleko posuniętego programu oszczędnościowego, nie zdecydowała się na wdrożenie tych oszczędności w zakresie wynagrodzeń członków zarządu, w tym prezesa zarządu. W związku z tym wydaje się, że stanowisko Spółki w tym zakresie jest niekonsekwentne. Spółka nie wykazała, że wyznaczony dla kuratora poziom wynagrodzenia narazi ją na "możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków", podczas gdy przewidziany dla członków zarządu poziom wynagrodzenia nie stanowił dla Banku tak znaczącego wydatku. Nie można zatem uznać, że ewentualna szkoda poniesiona z tytułu ustanowienia kuratora będzie miała charakteru znaczny, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sam fakt, iż skarżąca na obecnym etapie nie identyfikuje ewentualnej strony pozwanej o zwrot wynagrodzenia wypłaconego kuratorowi nie oznacza, że nie będzie możliwe zasądzenie zwrotu wypłaconej kuratorowi kwoty w ewentualnym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tym samym nie ma podstaw do uznania, że ewentualna wyrządzona skarżącej szkoda z tytułu wynagrodzenia wypłaconego kuratorowi będzie nieodwracalna, a zatem że wystąpiła przesłanka z art. 61 § 3 p.p.s.a. "spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Skarżąca podnosi również, że wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało utratę wiarygodności i utratę zaufania kontrahentów i było przyczyną zawieszenia przez [B.] S.A. limitu dla Spółki na rynku międzybankowym. W ocenie skarżącej w związku z tym zdarzeniem doszło do spowodowania znacznej szkody i nieodwracalnych skutków. Należy w związku z tym zauważyć, że do ewentualnej utraty wiarygodności i reputacji przez Spółkę doprowadziło ustanowienie kuratora, a zatem samo wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie może ich przywrócić. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje też, że decyzja ta zniknie z obrotu prawnego i przestanie wywierać skutki dla reputacji Spółki. Skutki te zaistniały, co oznacza, że także i w tym względzie nie ma podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji naruszy interes publiczny. Ustanowienie kuratora ma na celu ochronę interesu publicznego, który zawiera się w celach nadzoru bankowego opisanych w art. 133 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Zgodnie z tym przepisem, jednym z celów nadzoru bankowego (pkt 1 tego przepisu) jest zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych oraz zapewnienie zgodności działalności banków m. in. z przepisami ustawy Prawo bankowe i przepisami rozporządzenia CRR (pkt 2 tego przepisu). To oznacza, że wydana decyzja jest skutkiem naruszenia ustawy Prawo bankowe i rozporządzenia CRR, co stwarza zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych poprzez złamanie norm adekwatności kapitałowej. Działanie KNF związane z ustanowieniem kuratora, które miało na względzie interes publiczny, nie stanowi również przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym. Nie stanowią prawidłowego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji także wszystkie podnoszone przez skarżącą argumenty kwestionujące legalność zaskarżonej decyzji. Kwestia prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji została oceniona przez WSA w Warszawie, który oddalił skargę, a wydany wyrok będzie stanowić przedmiot badania na etapie merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z powoływaną wcześniej uchwałą siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07 ustawodawca nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 435). Dlatego też zawarte w uzasadnieniu wniosku zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. W tych okolicznościach, wobec niewykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o ustanowieniu kuratora banku, jako nieuzasadniony, podlegał oddaleniu. Podnoszone okoliczności nie stanowią o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 165 oraz art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.