II GSK 3806/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 18/16 w sprawie ze skarg A. Spółki z o.o. w G. na decyzje Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółki z o.o. w G na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. 4.800 (cztery tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 18/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi A. Sp. z o.o. w G. na decyzje Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniach [...] marca i [...] maja 2011 r. pracownicy Urzędu Celnego w N. przeprowadzili kontrolę w dwóch lokalach gastronomicznych w T. i G., w których ujawniono trzy terminale internetowe należące do A. Sp. z o.o. Organ I instancji uzyskał opinie biegłego z zakresu informatyki i telekomunikacji R. R. z [...] lipca 2011 r. oraz z [...] sierpnia 2011 r., na podstawie których stwierdził, że gry dostępne na zajętych terminalach oraz same terminale spełniały warunki określone w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z ze zm.; dalej: ugh), zatem gry należało definiować jako gry hazardowe, a terminale, na których były urządzane, jako automaty do gier hazardowych. W związku z powyższym organ uznał, że spółka urządza gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w N. wymierzył spółce kary pieniężne kolejno w wysokości 24.000 zł oraz 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach do gry poza kasynem. Dyrektor Izby Celnej w K. decyzjami z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał rozstrzygnięcia organu I instancji w mocy. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 563/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po połączeniu spraw w celu łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: ppsa) - uchylił decyzje Dyrektora Izby Celnej w K. oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Za niezgodny z prawem Sąd kasacyjny uznał bowiem pogląd Sądu I instancji, że w sprawie wadliwie ustalono charakter spornych automatów na podstawie opinii biegłego, zamiast na podstawie decyzji Ministra Finansów, która zdaniem Sądu powinna być wydana z urzędu na podstawie art. 2 ust. 6 i ust. 7 ugh. NSA nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie WSA w Krakowie przyjął, że ustalenia co do charakteru gier dokonane były prawidłowo w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie Ordynacji podatkowej i przy tak przyjętym stanowisku ocenił zasadność skarg. Równocześnie Sąd kasacyjny nakazał, aby Sąd I instancji zajął stanowisko merytoryczne, co do charakteru technicznego art. 14 ust. 1 ugh oraz wpływu braku notyfikacji na możliwość stosowania sankcji z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh wobec podmiotu urządzającego gry poza kasynem gry. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po ponownym rozpoznaniu sprawy i mając na uwadze treść art. 190 ppsa, nie stwierdził podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji. Przede wszystkim Sąd uznał, że organy nie naruszyły przepisów postępowania dowodowego, w wyniku którego ustalono, że na kontrolowanych automatach można prowadzić gry z naruszeniem przepisów ustawy o grach hazardowych. Sąd I instancji stwierdził dalej, że w sprawie problematycznym jest przyjęcie, że przepisy ugh, będące podstawą wydanych decyzji, stanowią przepisy techniczne i z tego powodu ich projekt w postępowaniu ustawodawczym powinien być notyfikowany. WSA wskazał, że TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., w połączonych sprawach o sygn. C-213/11, C-214/11 i C-217/11, stwierdził: "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą 2006/96, należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów." Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ewentualne ograniczenia dotyczą zatem handlu, a konkretnie tzw. "swobody przepływu towarów" – w odniesieniu do automatów do gier hazardowych czy "swobody przepływu usług" – w odniesieniu do samych gier hazardowych, a więc nie wartości nadrzędnych, takich jak: godność, prawo do życia, prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej, ochrona zdrowia czy prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, uregulowanych jednoznacznie w kolejności ich ważności w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Tymczasem celem wprowadzenia ugh, która miała "ucywilizować" rynek gier hazardowych, było również zwiększenie ochrony przed skutkami uzależnienia od hazardu. Nadto Sąd stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, że przepisy ugh zawierają przepisy techniczne - w szczególności art. 14 ust. 1 - i poprzez brak notyfikacji Komisji Europejskiej projektu art. 14 ust. 1 doszło do uchybienia natury legislacyjnej, to i tak uchylenie zaskarżonej decyzji nie byłoby obecnie ani uzasadnione ani konieczne, ponieważ w istocie rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, a konsekwencją jego uchylenia byłaby konieczność wydania decyzji tej samej treści co decyzja zaskarżona, ze względu na fakt wejścia w życie w dniu 3 września 2015 r. ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1201) po wcześniejszym notyfikowaniu projektu tej ustawy Komisji Europejskiej w dniu 5 listopada 2014 r. pod nr 2014/0537/PL, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz Dz. U. z 2004 r. Nr 65, poz. 597), które wdraża dyrektywę 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Sąd zaznaczył, że zmiana redakcyjna przepisu art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 2 pkt 1 nie doprowadziła do zmiany charakteru norm w nich zawartych. Niezasadne byłoby przyjęcie w tym stanie rzeczy, że niezmieniona w swej istocie norma art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ugh dopiero po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 12 czerwca 2015 r. przestała naruszać porządek prawny. WSA zwrócił również uwagę, że brak jest jednoznacznie brzmiącej podstawy prawnej, która mogłaby spowodować odmowę stosowania przez organy władzy państwowej uchwalonych i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw aktów prawnych tylko dlatego, że na etapie postępowania ustawodawczego nie zostały notyfikowane. Organy mają bowiem bezwzględny obowiązek stosowania obowiązujących przepisów ustawy aż do chwili, gdy przepisy te nie zostaną wyeliminowane z obowiązującego porządku prawnego w drodze np. stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny ich niezgodności z Konstytucją. Brak jest więc jednoznacznej podstawy prawnej do odmowy stosowania przez organy władzy państwowej przepisów ustawy o grach hazardowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając to orzeczenie w całości i - na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 w zw. 14 ust. 1 ugh oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh, poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 14 ust. 1 ugh w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh oraz ww. przepisów dyrektywy nr 98/34, wyrażającą się mylnym założeniem, że kara pieniężna z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh mogła być zastosowana względem skarżącej, podczas gdy przepisy ten wskutek zaniechania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku notyfikacji projektu ugh Komisji Europejskiej, jako nienotyfikowana "regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym nie mogą być prawną podstawą nałożenia na skarżącą ujemnej sankcji finansowej; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z przepisów dyrektywy nr 98/34/WE w świetle wykładni TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh, co przesądza o niezasadności wymierzonej kary. Uwzględniając powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia WSA w Krakowie oraz rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 ppsa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych za obie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlega zatem oddaleniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można bowiem podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że wskutek zaniechania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku notyfikacji projektu ugh Komisji Europejskiej, przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh nie mogą być zastosowane, jako nienotyfikowane regulacje techniczne. Kwestia technicznego charakteru przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jak i też zależności zawartych tam regulacji z nakazem określonym w art. 14 ust. 1 tej ustawy była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16. Zgodnie z punktem 1 sentencji uchwały art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że uchwałą tą skład orzekający jest związany na zasadzie określonej art. 269 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści przytoczonej regulacji zasadnie wywodzi się, że istota związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 430/15). Z podanych względów wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).