II GSK 3802/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. – L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1661/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. M. – L. na zawiadomienie Komisji Egzaminacyjnej dla kandydatów na biegłych rewidentów z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od wyniku egzaminu dla kandydatów na biegłych rewidentów postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę K. M. – L. na zawiadomienie Komisji Egzaminacyjnej dla kandydatów na biegłych rewidentów z dnia [...] kwietnia 2017 r., w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od wyniku egzaminu dla kandydatów na biegłych rewidentów. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skarżąca przystąpiła przed Komisją Egzaminacyjną dla kandydatów na biegłych rewidentów do egzaminu z "Prawa podatkowego cz. I", przeprowadzonego w ramach postępowania kwalifikacyjnego dla biegłych rewidentów uzyskując z niego notę niedostateczną. Po zapoznaniu się ze swoją pracą egzaminacyjną skarżąca złożyła do Komisji odwołanie od wyniku egzaminu. Komisja odwołania nie uwzględniła, o czym zawiadomiła skarżącą powołanym pismem z [...] kwietnia 2017 r. Zawiadomienie to stało się przedmiotem skargi K. M. – L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. W jej motywach podniosła m.in., że pomimo zwrócenia się do Komisji o sporządzenie uzasadnienia nieuwzględnienia jej odwołania od wyniku egzaminu takiego uzasadnienia nie otrzymała. Wyraziła przy tym stanowisko, że status kandydata na biegłego rewidenta jest analogiczny jak kandydata na adwokata, czy radcę prawnego, jednakże w przypadku kandydatów na biegłych rewidentów nie przysługuje im prawo odwołania się od negatywnych wyników egzaminu do niezawisłego Sądu. W jej ocenie nie ma powodu, dla którego należałoby odmiennie traktować kandydatów na biegłych rewidentów od kandydatów na adwokata, czy radcę prawnego, a to z uwagi na fakt, że wszystkie te zawody są zawodami zaufania publicznego. Sąd I instancji wskazał, że Komisja skarżone zawiadomienie wydała w oparciu o § 21 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na biegłych rewidentów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1611), które zostało wydane w oparciu o ustawową delegację zawartą w art. 9 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz.U. z 2009 r., nr 77 poz. 649 ze zm.). Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia od wyniku egzaminu kandydatowi na biegłego rewidenta przysługuje prawo wniesienia pisemnego odwołania do Komisji w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyników egzaminu. Przepis § 21 ust. 2 stanowi, że Komisja rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i niezwłocznie zawiadamia pisemnie kandydata na biegłego rewidenta o rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu z powołanych przepisów wynika, że Komisja rozpoznawszy odwołanie kandydata na biegłego rewidenta od wyniku egzaminu obowiązana jest pisemnie zawiadomić go o tym jak rozstrzygnęła odwołanie. Wobec tego Komisja jedynie zawiadamia o sposobie załatwienia odwołania - uwzględniła odwołanie lub nie. Nie wydaje w tym przypadku żadnego aktu władczo rozstrzygającego indywidualną sprawę co do istoty. Ponadto uregulowana w Rozdziale 5 rozporządzenia procedura odwoławcza od wyników egzaminów na biegłego rewidenta, przewidująca weryfikację pracy egzaminacyjnej poprzez złożenie odwołania, nie powoduje, że owo "odwołanie" jest odwołaniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, albo że wniesienie takiego odwołania prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wynik ponownej weryfikacji pracy egzaminacyjnej, co ważne dokonywanej przez tą samą Komisję, przyjmuje formę pisemnego zawiadomienia, a nie aktu administracyjnego zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji sama ustawa o biegłych rewidentach, przyznając Komisji uprawnienie do rozpatrywania odwołań od wyników egzaminów (art. 7 pkt 4), nie zastrzega dla tego rozpatrzenia formy decyzji administracyjnej. Skoro rozstrzygnięcie sprawy następuje w formie decyzji wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa tak stanowi to brak wskazania takiej formy rozstrzygnięcia w ustawie powoduje, że nie można jej domniemywać, czy próbować wywieść z faktu, że od wyniku egzaminu przysługuje odwołanie. Tym bardziej, że - jak już to wskazano, odwołanie w omawianym przypadku wnosi się do tej samej Komisji, która ustaliła wynik egzaminu. Nadto Komisja rozpatrując takie odwołanie nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu odwołującemu się określonego prawa. Jej rola sprowadza się wyłącznie do ponownego sprawdzenia pracy egzaminacyjnej i ustalenia liczby punktów za udzielone odpowiedzi, a następnie oceny czy uzyskana punktacja daje ostatecznie możliwość wystawienia noty pozytywnej, czy też niedostatecznej. Reasumując, Sąd uznał, że zawiadomienia Komisji nie można potraktować jako decyzji administracyjnej, czy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, i jako takie nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga, której przedmiotem jest sporne zawiadomienie, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. K. M. – L. skargą kasacyjną zaskarżył w całości postanowienie Sąd I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 58 § 1 pakt 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez: 1. uznanie, że przedmiotem skargi jest zawiadomienie, którym Komisja Egzaminacyjna KIBR powiadomiła skarżącą o nieuwzględnieniu jej odwołania od wyników egzaminu – gdy tymczasem przedmiotem kontroli Sądu skarżąca uczyniła niezasadne oddalenie swego dowołania od wyników tego egzaminu; 2. uznanie, że w negatywnym rozpatrzeniem odwołania skarżącej od wyników egzaminu nie można dopatrzyć się cech decyzji administracyjnej lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej i jako takie nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i obciążenie organu administracji kosztami postępowania w obu instancjach sądowych według norm przepisanych, w tym kosztami zastępstwa skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika. Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Postanowienia art. 3 – 5 p.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nie przewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zróżnicowanie przedmiotu poszczególnych skarg i wniosków przewidzianych w art. 3 – 4 i przepisach szczególnych powoduje, że ich funkcji i charakteru prawnego nie da się określić in genere. Konieczne jest wyodrębnienie dwu kategorii skarg i wniosków. Pierwszą stanowią skargi na indywidualne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, podejmowane w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym. Drugą kategorię stanowią wszystkie pozostałe skargi i wnioski, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 5-7 oraz w art. 4. W odniesieniu do tej kategorii skarg i wniosków, ich funkcja ogranicza się do postępowania sądowoadministracyjnego i w odniesieniu do tego postępowania należy ustalić ich charakter prawny (por. T. Woś. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 45-46.). Mając powyższe na względzie zauważyć należy, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, że co prawda Komisja Egzaminacyjna jest organem powoływanym przez Ministra Finansów, jednakże nie jest instytucją uprawnioną do wydawania aktów o charakterze władczym, takich jak decyzje administracyjne. Jej rola ogranicza się do czynności związanych z przeprowadzeniem egzaminów na biegłego rewidenta, czy też stwierdzanie, na wniosek kandydata na biegłego rewidenta, odbycia praktyki i aplikacji, przeprowadzania egzaminów i ustalania ich zakresu, wreszcie rozpatrywania odwołań od wyników egzaminów (art. 7 ustawy o rewidentach). Są to czynności wykonywane w ramach wewnętrznego postępowania, które musi przejść kandydat na przyszłego biegłego rewidenta. Nie jest to postępowanie administracyjne, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Ustawodawca wyraźnie zaznaczył, bowiem które działania przewidziane w ustawie o biegłych rewidentach podlegają przepisom innych ustaw, jak Kodeks postępowania administracyjnego, czy Kodeks postępowania karnego. Jak zasadnie wywiódł Sąd I instancji, ustawa o biegłych rewidentach w art. 9 dotyczącym egzaminu kandydatów na biegłych rewidentów, w jego ustępie 8 określa, że Minister właściwy do spraw finansów publicznych określa w drodze rozporządzenia między innymi tryb i termin wnoszenia odwołań od wyników egzaminu. Przepis § 21 ust. 2 rozporządzenia w sprawie postępowania kwalifikacyjnego, określa, iż Komisja po rozpatrzeniu odwołania od wyniku egzaminów wymienionych w ust. 1 § 21 rozporządzenia, niezwłocznie zawiadamia kandydata na biegłego rewidenta o rozstrzygnięciu. Już zatem sama treść powołanej regulacji wskazuje, na co również zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że zawiadomienie, o którym mowa w powołanym przepisie ma w swej istocie charakter informacyjny o negatywnym lub pozytywnym rozpatrzeniu odwołania kandydata od wyniku egzaminu. Zawiadomienie nie jest zatem aktem władczo rozstrzygającym indywidualną sprawę. Również trafnie, w świetle przepisów ustawy o biegłych rewidentach i mającego w niej umocowanie rozporządzenia w sprawie postępowania kwalifikacyjnego, Sąd I instancji wskazał, że ustawa określając zakres zadań Komisji, który stosownie do art. 7 pkt 4 zawiera uprawnienie do rozpatrywania odwołań od wyników egzaminów, nie zastrzega jaką w swym efekcie końcowym rozpoznawanie odwołań ma przybrać formę - czy mam mieć charakter decyzji. Jakkolwiek art. 8 ust. 2 ustawy wskazuje, że komisja wydaje uchwały w sprawach należących do jej zadań, lecz i w tym zakresie tak ustawa jak i rozporządzenie nie wskazują w sposób bezpośredni na możliwość zaskarżenia uchwały w przedmiocie wyników egzaminów na biegłego rewidenta. Powołane przepisy przewidują, bowiem co już wskazano, wyłącznie możliwość wniesienia odwołania od wyniku egzaminu, egzaminu dyplomowego oraz egzaminu z prawa gospodarczego, którego następstwem jest rozpoznanie takiego odwołania i niezwłoczne poinformowanie kandydata o podjętym rozstrzygnięciu. Zauważyć także należy, że w doktrynie ukształtował się pogląd, że do aktów nie podlegających kognicji sądu administracyjnego zalicza się oceny z egzaminów oraz świadectw, zaliczeń semestrów, przyznania egzaminu komisyjnego (tak: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, Nr 2). Wobec powyższego, zaskarżone pismo Komisji Egzaminacyjnej o nieuwzględnieniu odwołania nie można potraktować jako decyzji administracyjnej, jak również innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie podlega więc ono kognicji sądu administracyjnego. W tej sytuacji objęte skargą kasacyjną orzeczenie Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd administracyjny, w oparciu o art. 184 i art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.