II GSK 379/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1849/21 w sprawie ze skargi F. (...) na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 maja 2021 r. nr DGK-WKS.761.93.2021.4.MWI w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1849/21), w sprawie ze skargi F. w W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" "Strona"), na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 maja 2021 r., nr DGK-WKS.761.93.2021.4.MWI w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 4 marca 2021 r., oraz zasądził zwrot kosztów sądowych. Sąd I instancji za podstawę orzekania przyjął następujący stan sprawy. 1. Postanowieniem z dnia 7 maja 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 4 marca 2021 r., na mocy którego odmówił dopuszczenia Skarżącej do postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]", na rzecz P. S.A. (dalej przywoływana także jako: "Uczestnik", "Skarżąca kasacyjnie"). Minister, odmawiając Skarżącej dopuszczenia do udziału w postępowaniu koncesyjnym odwołał się do treści art. 33 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.; dalej przywoływana jako: "p.g.g."). Wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i o kopalin towarzyszących ze złoża "[...]" poprzedzone zostało postępowaniem w przedmiocie oceny odziaływania na środowisko, zakończonym decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z 21 lipca 2020 r. znak: WOOŚ.4235.1.2015.53. Minister stanął na stanowisku, iż skoro organizacja społeczna miała chociażby potencjalną możliwość aktywnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to brak jest podstaw do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu koncesyjnym. 2. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Skarżąca Fundacja. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołanym we wstępie wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1849/21) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 4 marca 2021 r., oraz zasądził zwrot kosztów sądowych. Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do uchybienia polegającego na błędnej interpretacji art. 33 p.g.g., która nastąpiła z pominięciem i wbrew kategorycznemu, literalnemu brzmieniu artykułu 11 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dalej jako: Dyrektywa). Sąd I instancji wskazał, że zasada prowspólnotowej wykładni prawa krajowego oznacza, iż sąd krajowy stosując prawo krajowe musi – w zakresie, jaki jest tylko możliwy – interpretować prawo krajowe tak, aby było zgodne z wymogami prawa wspólnotowego, jego treścią i celem. Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem europejskim był wyprowadzany już z art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (TWE), na mocy którego państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie środki w celu zapewnienia realizacji zobowiązań wypływających z Traktatu lub działań podejmowanych przez instytucje Wspólnoty. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego oznacza, iż w razie sprzeczności między normami prawa wspólnotowego a prawa krajowego organy stosujące prawo (sądy lub organy administracyjne) są obowiązane podjąć rozstrzygnięcie na podstawie normy prawa wspólnotowego i tym samym obowiązane odmówić zastosowania normy prawa krajowego. Prowspólnotowa wykładnia pozwala na nadanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym nie są one sprzeczne z normami prawa wspólnotowego; w takiej sytuacji nie ma potrzeby odwoływania się do pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) zwraca się wyraźnie uwagę na to, że organy stosujące prawo powinny interpretować prawo krajowe zgodnie z prawem wspólnotowym, a dopiero, jeżeli taka interpretacja okaże się niemożliwa, powinny odmówić stosowania prawa krajowego. Zdaniem Sądu I instancji, w omawianym przypadku celem nadrzędnym wprowadzonej przez prawo wspólnotowe regulacji jest zagwarantowanie możliwie szerokich praw członkom zainteresowanej społeczności, uzależniając uczestnictwo w postępowaniu jedynie od wystąpienia "wystarczającego interesu". Konsekwencją uznania interesu danego podmiotu za wystarczający jest obowiązek zapewnienia mu realnego, czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności do wszczęcia postępowania odwoławczego. Nie jest w sprawie sporne, że zgodnie z ust. 2 art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. nr 2011/92/UE, do państw członkowskich należy ustalenie, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania i zaniechania organów administracji publicznej. Nie ma zatem przeszkód, by udział "członków zainteresowanej społeczności", jak wskazał WSA, był realizowany w ramach postępowania o uwarunkowaniach środowiskowych, którego rozstrzygniecie jest w sprawie koncesyjnej wiążące (art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej przywoływana jako: "o.o.ś."). Zdaniem Sądu I instancji, warunkiem minimalnym uznania, że postępowanie faktycznie (w sposób umożliwiający realny wpływ na przebieg, a zwłaszcza wynik postępowania) może być uznane za przeprowadzone "z udziałem społeczeństwa" w rozumieniu art. 33 p.g.g., jest zapewnienie podmiotom reprezentującym prawa członków zainteresowanej społeczności procedury odwoławczej w ramach sprawy o uwarunkowaniach środowiskowych przed zakończeniem procedury koncesyjnej. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie Organ stanął na stanowisku, iż wystarczającym było formalne zagwarantowanie Fundacji praw strony w postępowaniu o uwarunkowaniach środowiskowych. Wprawdzie Skarżąca Fundacja miała prawo do odwołania się od nieostatecznej decyzji "środowiskowej", jednak z uwagi na rygor natychmiastowej wykonalności nadawany decyzjom w trybie art. 108 k.p.a., brak jest podstaw do stwierdzenia, czy Skarżącej było zagwarantowane do wniesienia skutecznego środka odwoławczego od decyzji środowiskowej. Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji, gdy brak jest obowiązku po stronie organu w sprawie koncesyjnej "wyczekania" na rozpoznanie odwołania Fundacji (bądź innych podmiotów reprezentujących społeczność lokalną), w sprawie uwarunkowań środowiskowych, to należy uznać, iż taka droga odwoławcza tego podmiotu byłaby wręcz iluzoryczna i nie wynika z tego, by realne prawo do złożenia odwołania – i jego rozpoznania przed wydaniem decyzji koncesyjnej - było Skarżącej zagwarantowane. Nie sposób uznać, by jakakolwiek argumentacja podnoszona przez ten podmiot w postępowaniu w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych, miała być wzięta pod uwagę w postępowaniu o udzielenie koncesji. Tak więc, w ocenie Sądu I instancji, zaistnienie - bądź nie skutku prawnego określonego w art. 33 ust. 1 p.g.g. o wyłączeniu zastosowania przepisów o udziale organizacji społecznych w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie koncesji wydobywczej, zależne jest od ustalenia, czy decyzja w rozpoznawanej sprawie była poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, rozumianym, jako udział realny, a nie jedynie formalny. W ocenie Sądu, aby uznać udział społeczeństwa za zagwarantowany, nie jest wystarczającym formalne dopuszczenie do udziału podmiotu reprezentującego społeczność lokalną, bez realnego wpływu na przebieg i rozstrzygnięcie. Etap, na którym dopuszczony jest do postępowania na prawach strony dany podmiot jest nieistotny, o czym stanowi art. 11 ust. 2 Dyrektywy. Za istotne w świetle ust. 4 art. 11 Dyrektywy Sąd I instancji uznał dopuszczenie go do procedury uczciwej i sprawiedliwej, co w ocenie Sądu jest równoznaczne z koniecznością wzięcia jego argumentacji pod uwagę przy wydawaniu decyzji, przy uwzględnieniu konieczności ustosunkowania się do podnoszonej przez ten podmiot argumentacji. Sąd I instancji zobowiązał Organ po ustaleniu, czy mamy do czynienia z podmiotem, o jakim mowa w art. 11 ust. 1 lit. a) i b) Dyrektywy, zweryfikować, czy miał on zapewniony realny (spełniający warunki wymienione w art. 11 Dyrektywy) udział w postępowaniu o uwarunkowaniach środowiskowych. Zdaniem Sądu, niedopuszczenie do postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji podmiotu reprezentującego lokalną społeczność może nastąpić jedynie w razie ustalenia, iż taki udział był mu rzeczywiście zagwarantowany w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych dotyczących właściwej inwestycji. 4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Uczestnik postępowania P. S.A. w B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 31 k.p.a., art. 33 p.g.g. oraz art. 11 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Dyrektywy 2011/92/UE — poprzez zastosowanie wykładni prawa krajowego contra legem, skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska, podczas gdy obowiązek wykładni zgodnej prawa krajowego z regulacjami unijnymi nie może służyć jako podstawa do dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 k.p.a. oraz art. 33 p.g.g. - poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska, podczas gdy udzielenie koncesji było poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, a w konsekwencji Organ zobowiązany był zastosować art. 33 p.g.g. Ponadto Uczestnik postępowania wniósł o wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 5. Replikę na skargę kasacyjną złożyła Skarżąca Fundacja wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej ewentualnie jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6. Sądowoadministracyjne postępowanie drugoinstancyjne jest wszczynane w szczególności przez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem prawnym. Do skutecznego wszczęcia postępowania kasacyjnego konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: skarga kasacyjna musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177 p.p.s.a.), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.), po sporządzeniu jej przez adwokata, radcę prawnego lub inną uprawnioną osobę (art. 175 p.p.s.a), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych. 7. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną z urzędu bada, czy ten środek zaskarżenia został wniesiony przez stronę postępowania sądowego, a zatem czy została zrealizowana przesłanka określona art. 173 § 2 p.p.s.a. Kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do badania z urzędu dopuszczalności skargi kasacyjnej w tym konkretnym aspekcie została potwierdzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. o sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005/4/62). W świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej jest strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 173 § 2 p.p.s.a). Stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest, w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania jest przedmiotem skargi. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma także uczestnik postępowania. Wynika to z treści art. 33 § 1 p.p.s.a., w myśl którego uczestnikiem postępowania na prawach strony jest także osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Z kolei przepis art. 12 p.p.s.a. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o stronie rozumie się przez to również uczestnika postępowania. 8. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie P. S.A., dalej P., nie był skarżącym, gdyż skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła F.. Pozostaje zatem zbadać czy P. miał legitymację do występowania w charakterze uczestnika postępowania sądowego w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że P. został potraktowany przez Sąd I instancji jako uczestnik postępowania sądowego tzn. Sąd powiadomił P. o terminie posiedzenia, oraz doręczono mu odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. O statusie uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą jednakże przesądzać okoliczności faktyczne - faktyczny udział w postępowaniu sądowym. Legitymacja uczestnika musi mieć podstawę w przepisach prawa. 9. Postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym ma niewątpliwie charakter wpadkowy tzn. jest ono elementem postępowania w sprawie głównej. Strona sprawy głównej, czyli w tym przypadku P. uczestniczyła zatem w postępowaniu wpadkowym (incydentalnym) dotyczącym F.. Niemniej jednak P. nie spełnia kolejnego wymagania określonego w art. 33 § 1 p.p.s.a., warunkującego uznanie go za legitymowanego do występowania w sprawie sądowoadministracyjnej ze skargi G. w charakterze uczestnika postępowania. Uczestnikiem postępowania jest według tego przepisu podmiot, który nie wniósł skargi do Sądu I instancji na akt lub czynność organu administracji publicznej wymieniony w art. 3 p.p.s.a. Niewniesienie oznacza w istocie rezygnację z prawa wniesienia skargi, a zatem wymaganie to można uznać za spełnione jedynie wówczas, gdy określony podmiot był legitymowany do wniesienia skargi. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. zdanie drugie stanowi, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z regulacji tej nie wynika wprost, czy prawo takiego zażalenia przysługuje stronie postępowania administracyjnego czyli w rozpatrywanej sprawie P.. Kwestię tę rozstrzyga jednak art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu F. w W. jest niewątpliwie postanowieniem podjętym w toku postępowania. A zatem skoro art. 31 § 2 k.p.a. stanowi jedynie o prawie do wniesienia zażalenia przez organizację społeczną, której odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, to ten przepis należy, w świetle art. 141 § 1 k.p.a., interpretować jako regulację ograniczającą prawo do wniesienia zażalenia wyłącznie do organizacji społecznej. Pogląd ten znajduje zresztą wsparcie w literaturze prawniczej. (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 31.). P. nie miał więc legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 marca 2021 r.,odmawiające dopuszczenia F. do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]", na rzecz P. S.A.. Jeżeli P. nie mógł zakwestionować tego postanowienia w postępowaniu administracyjnym, to tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie był również legitymowany do wniesienia skargi na postanowienie odmawiające F. dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie to zarówno postanowienie, które w ogóle nie może być w ten sposób zaskarżane, jak i postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie określonym tylko podmiotom. 10. P. nie miał prawa wniesienia zażalenia na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 marca 2021 r. Nie miał zatem legitymacji do występowania w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym ze skargi F. na to postanowienie. W konsekwencji nie był legitymowany do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji uwzględniającego skargę Fundacji i uchylającego zaskarżone postanowienie. 11. Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną P. za niedopuszczalną. Z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być rozpatrzone. 12. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.