II GSK 3753/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sz. P. "Sz. [...]" w G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 668/15 w sprawie ze skargi Z. Sz. P. "Sz. [...]" w G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie Burmistrza Gminy G. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dotacji dla szkół oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 24 września 2015 r. oddalił skargę Z. S. P. "Sz. [...]" w G. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie Burmistrza Gminy G. z dnia [...] stycznia 2015 r., w przedmiocie dotacji dla szkół. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Burmistrz Gminy G. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) i uchwały Nr XLIV/504/14 Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina G. nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014 r., poz. 2184 i 2804) oraz zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz. U. poz. 1977), ustalił w § 5 ust. 1 i 3 dla publicznych szkół podstawowych zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2015 rok na jednego pełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w wysokości 456,42 zł i na jednego pełnosprawnego ucznia szkoły podstawowej w wysokości 581,60 zł, oraz w § 7 ustalił dla publicznych gimnazjów zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2015 rok na jednego pełnosprawnego ucznia w wysokości 720,03 zł. Skarżący Z. S. P. wezwała Burmistrza Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że ustalone w zarządzeniu przypadające na uczniów szkół podstawowych i gimnazjów kwoty są niższe od ustalonych w zarządzeniu z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odpowiednio o 61 i 21 zł, co naruszało interes strony, powodując pogorszenie jej sytuacji. Organ w odpowiedzi wskazał, iż w jego ocenie nie nastąpiło naruszenie prawa. Wskazał również, że: "nie ma kompetencji do obniżania lub podwyższania dotacji, a koszty Wzywającego (strony skarżącej) nie mają i nie mogą mieć żadnego wpływu na wysokość dotacji". Sąd I instancji oddalając skargę wywiedzioną przez spółkę na wymienione zarządzenie Burmistrza Gminy G., wskazał na zapisy uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] z dnia 29.04.2014 r., jej § 3 pkt 10, 11 i 12 oraz § 12, stwierdzając, że uchwała ta określała sposób ustalania wysokości dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004, Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Wykonując powyższą uchwałę Burmistrz Gminy G. w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał zarządzenie Nr [...], w którym ustalił między innymi w § 5 ust. 1 i 3 dla publicznych szkół podstawowych zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na rok 2015 na jednego pełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w wysokości 456,42 zł i na jednego pełnosprawnego ucznia szkoły podstawowej w wysokości 581,60 zł, oraz w § 7 ustalił dla publicznych gimnazjów zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2015 r. na jednego pełnosprawnego ucznia w wysokości 720,03 zł. Sąd uznał, że poza sporem była okoliczność, że stawki wynikające z zaskarżonego zarządzenia na jednego ucznia szkoły podstawowej i na jednego ucznia gimnazjum były stawkami niższymi od stawek wynikających z obowiązującego wcześniej zarządzenia Burmistrza z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...]. Podkreślił, że to na organie wykonawczym spoczywał obowiązek ustalenia tej stawki w prawidłowej wysokości w danym roku kalendarzowym i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji. Zaakcentował również, że ustalenie tej stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego szkołę, gdyż organ wykonawczy działa w tym przypadku z urzędu, a jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ wykonawczy ustalił w styczniu 2015 roku wysokość przypadającej stawki dotacji na 2015 r., zatem mogła ona stanowić podstawę do planowania działalności szkół prowadzonych przez skarżącą w 2015 roku. Powołując się na treść art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, Sąd uznał, że nie można było co do zasady pozbawić organu możliwości ustalenia stawki dotacji w wysokości niższej aniżeli została ustalona wcześniej. Biorąc zaś pod uwagę wartości obiektywne jak wydatki bieżące w szkołach podstawowych i gimnazjach zlokalizowanych na terenie miasta prowadzonych przez gminę, kwota dotacji przewidziana do wykorzystania, o której mowa w art. 22e ust. 3 ustawy czy liczba uczniów, w przypadku przedszkoli znaczenie mieć będzie także wysokość ponoszonych opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i wyżywienie. Ponadto podstawą do ustalenia subwencji na rok 2015 jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Sąd wskazał w tej kwestii dodatkowo, że zastosowanie obniżenia stawki w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej nie powinno następować w odniesieniu do miesięcy poprzedzających zawiadomienie o obniżeniu stawki, a z taką sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż wysokość dotacji na 2015 rok została przez Burmistrza ustalona w styczniu 2015 roku, zatem bez zbędnej zwłoki. Reasumując, Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 80 ust. 2, ust. 2b i 3 ustawy o systemie oświaty oraz § 3 § 3 pkt 10 i 11 Uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...]. Zauważył ponadto, że strona skarżąca nie wskazała w istocie na czym naruszenie przez organ wykonawczy powyższych przepisów miałoby polegać akcentując okoliczność ustalenia dotacji dla dwóch rodzajów prowadzonych przez nią szkół w wysokości niższej aniżeli ustalona była wcześniej. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.). Z. S. P. "Sz. [...]" w G. Spółka z o.o. z siedzibą w P., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sąd I instancji zarzucają mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, art. 80 ust. 2, ust. 2b i ust. 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż Zarządzenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wysokości dotacji dla szkół, dla których Gmina G. nie jest organem prowadzącym, jest zgodny z tymi przepisami prawnymi; 2. przepisów prawa materialnego, § 3 pkt 10 i 11 Uchwały Rady Miejskiej w G nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których gmina G. nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014 r., poz. 2184), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że Zarządzenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wysokości dotacji dla szkół, dla których Gmina G. nie jest organem prowadzącym, jest zgodne z tymi regulacjami prawnymi. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Burmistrz Gminy G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1) art. 80 ust. 2, ust. 2b i ust. 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż Zarządzenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wysokości dotacji dla szkół, dla których Gmina G. nie jest organem prowadzącym, jest zgodny z tymi przepisami prawnym, 2) § 3 pkt 10 i 11 Uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których gmina G. nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014 r., poz. 2184), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że Zarządzenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wysokości dotacji dla szkół, dla których Gmina G. nie jest organem prowadzącym, jest zgodne z tymi regulacjami prawnymi. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżąca kasacyjnie stwierdził, iż: "skarżąca spółka nie kwestionuje prawa organu gminy do obniżenia kwoty dotacji, przy czym zmiana taka musi następować w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, które zdaniem skarżącej w niniejszym przypadku zostały naruszone. Obniżenie to nastąpiło bowiem bez wskazania uzasadnionej przyczyny i wskazania zasadności tej obniżki w kontekście powołanych regulacji prawnych." (s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Po czym skarżący kasacyjnie przytacza in extenso treść wskazanych wyżej przepisów ustawy i uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie wyjaśniając na czym, w jego ocenie, polegała ich błędna interpretacja i jaka powinna być właściwa interpretacja tych przepisów. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia przypomnieć należy, że iż skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym, którego konstrukcja jest uregulowana w przepisach art. 173, art. 174, art. 175 i 176 p.p.s.a. Z unormowań wskazanych przepisów wynika, iż skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko orzeczeniu Sądu I instancji, a nie rozstrzygnięciu organu administracji publicznej. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej winny wskazywać na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analizowana skarga kasacyjna nie czyni w pełni zadość wymogom skargi kasacyjnej. Sformułowane w niej zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się jedynie do przytoczenia dosłownej treści wskazanych w nich przepisów ustawy i uchwały Rady Gminy bez wyartykułowania na czym polega błędna ich wykładnia dokonana przez Sąd I instancji i niewłaściwe ich zastosowanie. Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze formułując takie zarzuty jak w analizowanej skardze kasacyjnej: "Skarżący powinien w takiej sytuacji wskazać, na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać, jaka powinna być wykładnia właściwa, i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu."(H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 233 i wskazana tam literatura i orzecznictwo). Tych elementów nie zawiera uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej. Ze stwierdzeń zamieszczonych w nim wynika jedynie, iż: "Wskazane obniżenia dotacji naruszają interes prawny i uprawnienia Z. S. P. > w G. Sp. z o.o. Dotychczas bowiem prowadzone przez ww. Spółkę szkoły były finansowane z uzyskiwanych dotacji." (s. 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Przy czy jak wskazano wyżej jednocześnie skarżąca spółka nie kwestionuje prawa organu gminy do obniżenia kwoty dotacji, przy czym zmiana taka musi następować w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, które zdaniem skarżącej w niniejszym przypadku zostały naruszone. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia podkreślić należy, iż Sąd I instancji dokonał w tej sprawie prawidłowej oceny wykładni dokonanej przez organ administracji wskazanych przepisów prawa materialnego i ich właściwego zastosowania, dochodząc do słusznych wniosków, iż zarzuty naruszenia art. 80 ust. 2, ust. 2b i ust.3 ustawy o systemie oświaty oraz § 3 ust.10 i 11 uchwały Rady Miejskiej w G. są niezasadne. Jak zaznaczył Sąd I instancji w sprawie tej nie jest sporna okoliczność, że stawki wynikające z zaskarżonego zarządzenia na jednego ucznia szkoły podstawowej i na jednego ucznia gimnazjum są stawkami niższymi od stawek wynikających z obowiązującego wcześniej zarządzenia Burmistrza z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...]. Zasadnie Sąd I instancji zaakceptował zdanie organu, iż nie ma przeszkód do ustalenia stawek w niższej od uprzednio określonej wysokości, gdyż koszty prowadzącego szkołę nie mają wpływu na wysokość dotacji. Stosownie do wskazanych wyżej przepisów to na organie wykonawczym spoczywa obowiązek ustalenia tej stawki w prawidłowej wysokości w danym roku kalendarzowym i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji. "Ustalenie tej stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego szkołę. Organ wykonawczy działa tu z urzędu, a jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację. Jednocześnie jednak organ jest związany obowiązywaniem przedstawionych powyżej regulacji prawnych." W analizowanej sprawie, organ wykonawczy gminy (Burmistrz) ustalił w styczniu 2015 roku wysokość przypadającej stawki dotacji na 2015 r. Zatem stawka ustalona przez organ w styczniu 2015 roku mogła stanowić podstawę do planowania działalności szkół prowadzonych przez skarżącą w 2015 roku. W ocenie Sądu I instancji: "nie można pozbawić organu co do zasady możliwości ustalenia stawki dotacji w wysokości niższej aniżeli została ustalona wcześniej, bowiem z cytowanego powyżej art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wprost wynika, że przy ustalaniu wysokości dotacji brane są pod uwagę wartości obiektywne takie jakie jak: wydatki bieżące w szkołach podstawowych i gimnazjach zlokalizowanych na terenie miasta prowadzonych przez gminę, kwota dotacji przewidziana do wykorzystania, o której mowa w art. 22e ust. 3 ustawy o systemie oświaty czy liczba uczniów. W przypadku przedszkoli znaczenie ma także wysokość ponoszonych opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i wyżywienie. Ponadto podstawą do ustalenia subwencji na rok 2015 jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Dodatkowo jedynie wskazać należy, że zastosowanie obniżenia stawki w stosunku do stawki > ustalonej nie powinno następować w odniesieniu do miesięcy poprzedzających zawiadomienie o obniżeniu stawki. Jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej spawie, bowiem wysokość dotacji na 2015 rok została przez Burmistrza ustalona w styczniu 2015 roku, zatem bez zbędnej zwłoki." (s. 7-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także twierdzenie Sądu I instancji, że skarżąca nie wskazała w istocie na czym naruszenie przez organ wykonawczy Gminy wymienionych w skardze (a także w skardze kasacyjnej) przepisów prawa materialnego miałoby polegać, akcentując okoliczność ustalenia dotacji dla dwóch rodzajów prowadzonych przez nią szkół w wysokości niższej aniżeli ustalona była wcześniej. Mają powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.