II GSK 3730/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2271/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w K. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015r., sygn. akt V SA/Wa 2271/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarte w piśmie z dnia [...] września 2012r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu tego wyroku – przedstawiając stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że A." Sp. z o.o. w K. w ramach działania 123 "...." w dniu 10 listopada 2011r. złożyła wniosek do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427 ze zm.), zwanej u.w.r.o.w. Po rozpoznaniu tego wniosku Agencja - na podstawie § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007r. nr 200, poz. 1444 ze zm.), zwanego rozporządzeniem z 2007r., oraz art. 22 ust. 3 u.w.r.o.w. - odmówiła przyznania pomocy, ponieważ wnioskodawca, pomimo kilkukrotnego wezwania, nie usunął w terminie wszystkich braków wniosku. Następnie A., jak wywodził Sąd I instancji, pismem z dnia 8 października 2012r. wezwała Agencję do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Agencja pismem z dnia 21 grudnia 2012r. (znak P-5/118) stwierdziła, że nie naruszyła prawa. Po rozpoznaniu skargi A. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [... września 2012r. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2013r., sygn. akt VSA/Wa 281/13, na podstawie art. 22 ust. 3 u.w.r.o.w. oraz § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2007r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując jednakże inne przyczyny niż określone w skardze. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011r., sygn. akt II GSK 685/10, stwierdził, że odmowa przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków jej przyznania jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, nie zaś rozstrzygnięciem wydawanym w trybie określonym w § 10 ust. 5 w zw. z § 3 rozporządzenia z 2007r. Sąd I instancji uznał również, że nie stanowi błędu dyskwalifikującego wniosek ujęcie w tabeli wszystkich trzech działek, z adnotacją informującą, że dofinansowanie nie dotyczy (n.d.) dwóch z tych działek, a realizacja projektu nastąpi na jednej z działek, na której jest umiejscowiony budynek. Taka informacja określa bowiem miejsce realizacji planowanej operacji (§ 9 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia z 2007r.) z uwagi na funkcjonalną całość nieruchomości i nie uniemożliwia weryfikacji wniosku w oparciu o regulację zawartą w § 10 ust. 1a rozporządzenia z 2007r. Identyfikacja tej działki nie budziła, zdaniem Sądu, żadnej wątpliwości. Skarżąca złożyła wszystkie wymagane dokumenty, spornym jest natomiast, czy dokumenty te mogły być podstawą do przyznania pomocy z uwagi na treść art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 1751/13, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skargi kasacyjnej, że rozstrzygnięcie co do istoty sprawy wydaje się w sprawach dotyczących działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", gdy wnioskodawca nie spełnia warunków przyznania pomocy np. z § 2 lub 3 rozporządzenia z 2007r., nie zaś, gdy wniosek był nieprawidłowo wypełniony, w tym również w zakresie kosztów kwalifikowalnych. Przepisy u.w.r.o.w. i rozporządzenia z 2007r. nie przewidują bowiem możliwości samodzielnego "przerzucenia" przez organ kosztów kwalifikowalnych do niekwalifikowalnych i tylko częściowej odmowy przyznania pomocy, tymczasem w sprawie wyłącznie część wskazanych przez skarżącą kosztów była niekwalifikowalna. Jedyną możliwością weryfikacji stanowiska wnioskodawcy w zakresie kosztów uznawanych przez nią niesłusznie, zdaniem organu, za kwalifikowalne było właśnie skorzystanie z możliwości, jakie daje § 10 ust. 3 rozporządzenia z 2007r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie Sąd I instancji nie ustalił, czy koszty, co do których istnieje spór między organem, a stroną, należą do kosztów kwalifikowalnych w rozumieniu § 5 rozporządzenia z 2007r., i czy w rzeczywistości mają taki charakter; oraz że § 10 ust. 1a rozporządzenia z 2007r. nie miał zastosowania w sprawie. Przepis ten odnosi się do odmowy przyznania pomocy a limine, bez wzywania do usunięcia braków w określonych przypadkach. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013r. oddalił skargę A. Wskazał, że pomoc jest przyznawana na wniosek m.in. osoby prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w., tj. rozporządzenia z 2007r. (art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w.). Pomoc w ramach działań, o których mowa m.in. w art. 5 ust. 1 pkt. 5 u.w.r.o.w. (zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej), jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej (art. 22 w ust. 1 u.w.r.o.w.). Do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, przy czym przepisy art. 21 ust. 2 i 3 u.w.r.o.w. stosuje się odpowiednio (art. 22 ust. 2 u.w.r.o.w.). W przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy (art. 22 ust. 3 u.w.r.o.w.). Następnie Sąd I instancji przywołał § 2 ust. 1 i § 10 ust. 3 rozporządzenia z 2007r., po czym stwierdził, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007r. wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Zgodnie zaś z § 10 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 2007r., jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, Agencja wzywa ponownie wnioskodawcę, w formie pisemnej do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Stosownie do § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2007r. jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, Agencja nie przyznaje pomocy. Sąd I instancji podkreślił, że złożony przez A. wniosek o przyznanie pomocy wymagał uzupełnień/poprawek, a Agencja w pismach z dnia 6 grudnia 2011r. oraz z dnia 26 lipca 2012r. wskazała braki/nieprawidłowości wniosku oraz wezwała do ich usunięcia. We wniosku o przyznanie płatności Grupa wskazała w dziale IV Finansowanie operacji, wysokość kosztów kwalifikowanych 21.150.000zł, w tym w rubryce 19.1 wysokość kosztów odnoszących się do budowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją w kwocie 1.450.000zł. W zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji (pkt V ppkt A) w rubryce dotyczącej prac budowlanych ponownie wskazała kwotę 1.450.000zł z rozbiciem na: 1) kwotę 750.000zł – adaptacja istniejących pomieszczeń głównej hali technologicznej; 2) na kwotę 350.000zł – adaptacja istniejących pomieszczeń kotłowni związana z wymianą kotłów na biomasę oraz 3) na kwotę 350.000zł - adaptacja istniejących pomieszczeń hali suszenia młóta. Do wniosku dołączyła jednostronicowe pismo jako kosztorys samej skarżącej (pieczątka firmowa i nieczytelny podpis), w którym powtórzyła te dane dotyczące prac budowlanych z dodatkowymi zapisami tej samej treści, tj. "remont i adaptacja istniejących pomieszczeń pod nowe urządzenia technologiczne (stopy fundamentowe, konstrukcje stalowe, podesty, etc.)", w odniesieniu do wszystkich wymienionych pkt 1-3. Wniosek nie zawierał ani Biznes planu, ani kosztorysu inwestorskiego w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego (Dz.U. nr. 130 poz.1389), zwanego rozporządzeniem z 2004r, wymaganego przez § 3 ust. 1a rozporządzenia z 2007r. Znajomość regulacji tego rozporządzenia, a także instrukcji wypełniania wniosku skarżąca potwierdziła podpisem na wniosku. Wobec tego pismem z dnia 6 grudnia 2011r. skarżąca została wezwana do przedłożenia Biznes planu sporządzonego zgodnie ze wskazaną instrukcją i załącznikami (pkt 6), kosztorysu inwestorskiego sporządzonego według wymagań tego rozporządzenia (pkt 8), ze wskazaniem, że nazwy i kwoty zadań w zestawieniu rzeczowo-finansowym dotyczące robót budowlanych muszą być zgodne z kosztorysem, pozwoleniem na budowę/zgłoszeniem (pkt 9) oraz ostatecznego pozwolenia na budowę/zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (potwierdzonego przez ten organ) wraz ze stosownym zaświadczeniem/oświadczeniem (pkt 10). Sąd I instancji wskazał nadto, że skarżąca w wykonaniu pierwszego wzywania do usunięcia braków we wskazanym zakresie ponownie wskazała powyższe kwoty jako koszty kwalifikowane, przedłożyła też kosztorys inwestorski sporządzony w dniu 27 marca 2012r. przez inż. M.L., a obejmujący koszty modernizacji technologicznej istniejącej gorzelni rolniczej, modernizacji/odnowienia istniejących pomieszczeń technologicznych i socjalnych oraz odnowienia i modernizacji kotłowni. W części szczegółowej kosztorysu zawarła – jak wywodził Sąd I instancji - wyliczenia kosztów adaptacji istniejących pomieszczeń głównej hali technologicznej w łącznej kwocie 750.039,79 zł, większą od wskazywanej w pierwotnym wniosku o 39,79 zł, zawierającą koszty cząstkowe np. demontażu urządzeń i instalacji technologicznych w wysokości 76.792,60 zł oraz kwotę transportu złomu (1.444,71 zł + 585,53 zł). W ramach robót modernizacyjnych wskazane zostały np. roboty dotyczące dwukrotnego malowania farbami lateksowymi starych tynków ścian wewnętrznych (5.295,27 zł), starych tynków sufitów (671,18 zł) itp. Kosztorys zawiera też wykaz kosztów dotyczących adaptacji pomieszczeń kotłowni związanej z wymianą kotłów na biomasę na łączną kwotę 350.022,72 zł, większą jedynie o 22,72 zł od wielkości wskazywanej przez skarżącą w pierwotnym wniosku, a obejmujący np. kwoty z tytułu demontażu urządzeń, oraz wartość transportu złomu. Łączny koszt adaptacji pomieszczeń hali suszenia młóta wskazywany został na kwotę 350.203,76 zł, czyli o 203,76 zł większą niż wskazanej w pierwotnym wniosku nie zawierającym stosownego kosztorysu inwestorskiego a obejmujący również demontaż zbiorników. W ramach pierwszego uzupełniania wniosku skarżąca przedłożyła – jak podniósł Sąd I instancji - zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, obejmującego szereg robót remontowych (np. naprawę istniejących płyt fundamentowych oraz elementów wykończeniowych ścian i sufitów w kotłowni, remont i odnawianie głównych hal technologicznych, remont i odnawianie pomieszczeń socjalnych), a także modernizację i wymianę części urządzeń technologicznych. Wobec tego organ kolejnym wezwaniem z dnia 26 lipca 2012r. wezwał skarżąca do skorygowania wniosku i dokumentacji o koszty niekwalifikowalne. Pouczając o treści § 5 rozporządzenia z 2007r., organ zażądał usunięcia kosztów związanych jedynie z remontem oraz uzasadnienia kosztów pozostałych w kontekście modernizacji. Wskazał też, że wszelkie demontaże starych urządzeń, maszyn i ich remonty stanowią koszty niekwalifikowalne. Następnie Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca w wyniku uzupełnień wniosku pozostała przy wielkościach kosztów kwalifikowanych w dotychczasowym zakresie, co wynika z treści wniosku i Biznes planu przedłożonych organowi w dniu 23 sierpnia 2012r. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2012r. zaś wskazała, że "w zakresie prac uwzględniono m.in. (...) demontaż starych urządzeń (...). Zastosowane roboty demontażowe stanowią koszt kwalifikowany operacji ponieważ ich przeprowadzenie jest konieczne dla montażu nowych linii i urządzeń technologicznych (analogicznie prace rozbiórkowe obiektów, na miejscu których budowane są następnie nowe obiekty stanowią koszt kwalifikowany)". Sąd I instancji uznał zatem, że ustalenie organu co do nieprawidłowego wypełnienia wniosku w zakresie kosztów kwalifikowanych jest prawidłowe. Przytoczone przykłady kosztów z tytułu demontażu maszyn i urządzeń oraz ich części, a także prace naprawcze podłóg, ścian oraz prace malarskie starych ścian i sufitów w budynku gorzelni nie stanowią kosztów kwalifikowanych w rozumieniu § 5 rozporządzenia z 2007r. Prawidłowo organ uznał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2007r. do kosztów kwalifikowanych zalicza się koszty zakupu lub instalacji maszyn i urządzeń. Skarżąca wskazała te koszty z uwzględnieniem demontażu starych maszyn i urządzeń, co nie jest prawidłowe w świetle tego przepisu. Demontaż urządzeń instalacji gorzelniczej nie stanowi elementu modernizacji budynku gorzelni w rozumieniu prawnym. Wbrew twierdzeniom skarżącej usuwana stara instalacja służąca do wyrobu produktów alkoholowych nie stanowiła elementu budynku w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r. poz.1409 ze zm.), zwanej pr.b. Zgodnie z art. 3 pkt 2 pr.b. budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Do kosztów kwalifikowanych w przedmiotowej sprawie zalicza się koszty budowy, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją budynków i wskazanych budowli (§ 5 ust. 1 pkt 1 lit a i lit b rozporządzenia z 2007r.). Prace skarżącej prowadzone były w budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 2 pr.b. Sąd wskazał – po przytoczeniu art. 3 pkt 3, pkt 1 (w wersji od dnia 11 września 2015r.) i art. 3 pkt 9 pr.b. - że przepis § 5 rozporządzenia z 2007r. odnosi się do kosztów dotyczących budynku lub budowli a nie do obiektu budowlanego jako szerszego pojęcia prawnego. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo organ uznał, że skarżąca była dwukrotnie wzywana do uzupełnienia braków wniosku w zakresie kosztów kwalifikowanych. Pierwsze wezwanie odnosiło się do złożenia m. in. kosztorysu inwestorskiego według wymagań § 3 ust. 1a rozporządzenia z 2007r. Pierwotny brak złożenia kosztorysu opracowanego metodą kalkulacji uproszczonej zgodnie z rozporządzeniem z 2004r. uniemożliwiał ich ocenę, dokonywaną przez organ tylko w oparciu o taką kalkulację. Dopiero złożenie żądanego kosztorysu a także Biznes planu umożliwiło skonkretyzowanie kolejnego wezwania w zakresie poszczególnych kosztów zgłoszonych przez skarżącą jako koszty kwalifikowane. Zatem drugie wezwanie było warunkowane treścią dokumentu żądanego w pierwszym wezwaniu. Nieprawidłowe wypełnienie wniosku w tym zakresie pomimo dwukrotnego wezwania organu uprawniało organ do odmowy przyznania płatności w oparciu o § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2007r. Samoistną podstawę odmowy przyznania płatności stanowiła okoliczność nieprawidłowego wypełnienia wniosku przez skarżącą w zakresie błędnego uzupełnienia tabeli III.A (informacja o powierzchni działek, na których realizowana będzie operacja trwale związana z nieruchomością). Organ – jak wywodził Sąd I instancji - dwukrotnie wzywał skarżącą do prawidłowego, zgodnego z instrukcją wypełniania wniosku, wypełnienia pola nr 10 tabeli III.A. W tym polu wskazuje się informacje szczegółowe dotyczące operacji trwale związanych z nieruchomością. Uszczegółowienie to pozwoli na prawidłową ocenę formalnoprawną wniosku. Zakres tego żądania określony był faktem, że skarżąca w pierwotnym wniosku wskazała trzy działki ewidencyjne nr [..], na których będzie realizowała operację na trwałe związaną z nieruchomością, a pole nr 10 pozostawiła puste. Z załączonej umowy dzierżawy tych działek nie wynikało, że budynek znajdował się tylko na jednej działce (projekt obejmował roboty budowlane w budynku). W pierwszym uzupełnieniu wniosku skarżąca w polu 10 tabeli III.A wpisała przy działce nr 859/26 ok.1800 m2, a w odniesieniu do pozostałych działek dokonała zapisu "n.d.", który to zapis nie był prawidłowym wypełnieniem pola i nadal nie określał szczegółów związanych z operacją trwale związaną z nieruchomością. Nie wyjaśniał tej kwestii Biznes plan, w którym skarżąca nadal wskazywała wszystkie trzy działki jako przedmiot, na którym będą prowadzone prace budowlane, umowa dzierżawy, ani oświadczenie właściciela działek ze zgodą na prace budowlane, jak i zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Zatem organ ponownie wezwał o prawidłowe wypełnienie pola 10 tabeli III.A zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku. Następnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku "w części wniosku III.A wnioskodawca zobowiązany jest wpisać w tabeli działki ewidencyjne na których będzie realizowana operacja na trwale związana z nieruchomością". Z samego nagłówka załącznika III.A do wniosku o przyznanie pomocy wynika też, iż w tabeli tej wpisana ma zostać ta informacja. Zatem nieruchomość, która nie jest trwale związana z realizowaną operacją nie powinna zostać wpisana do tego załącznika. Instrukcja wypełniania wniosków nie przewiduje takiego wpisu. Umieszczenie przez skarżąca działek, które nie są trwale związane z realizowaną operacją, co okazało się dopiero po powtórnym uzupełnieniu wniosku, stanowiło o nieprawidłowym uzupełnieniu wniosku. Z uwagi na niewypełnienie przez skarżącą kolumny 10 oraz brak dokumentacji związanej z pracami budowlanymi, na etapie pierwszego wezwania do usunięcia braków/nieprawidłowości organ nie mógł zatem wskazać działek, które nie powinny zostać ujęte w tej tabeli. Pierwsze uzupełnienie wniosku nie dało podstawy do kwestionowania prawidłowości wypełnienia tabeli III.A w zakresie numerów ujętych w niej działek. Dopiero po otrzymaniu wyjaśnień z dnia 21 sierpnia 2012r. Agencja w jednoznaczny sposób mogła stwierdzić, że tabela III.A nie została wypełniona prawidłowo, gdyż działki nr [...] nie powinny być ujęte w załączniku III.A do wniosku, ponieważ na ich powierzchni nie miała być realizowana operacja. Żądanie przez organ informacji szczegółowych i powoływanie się na treść instrukcji wypełniania wniosku, którą skarżąca znała, Sąd uznał za prawidłowe działanie organu prowadzące do ustaleń z tego wynikających, odnośnie nieprawidłowości w uzupełnieniu wniosku o przyznanie pomocy z tego tytułu. W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. zarzuciła naruszenie przepisów: 1. § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2007r., poprzez uznanie, iż w przypadku złożenia dokumentacji na skutek wezwania do jej przedłożenia, do uzupełnienia braków lub skorygowania błędów w jej treści wzywa się jednokrotnie; 2. art. 22 ust. 3 u.w.r.o.w. w zw. z § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2007r., poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do aktualizacji wszystkich przesłanek odmowy udzielenia pomocy, tj. że do uzupełnienia każdego braku wezwano dwukrotnie, a nadto, iż wniosek obciążony jest wadami uniemożliwiającymi przyznanie pomocy finansowej; 3. art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zn.), zwanej p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się do wytycznych udzielonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie konieczności zweryfikowania czy w sprawie w zakresie każdego braku doszło do dwukrotnego wezwania do usunięcia braku. Wobec tego skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Wniesiona przez A. skarga kasacyjna podlega zatem rozpoznaniu w granicach zarzutów kasacyjnych oraz w granicach zakreślonych podjętym w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014r., syg. akt II GSK 1751/13. Zarzuty kasacyjne – oparte na obydwu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a. - nie zasługują na uwzględnienie, co oznacza, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska organu, które zaakceptował Sąd I instancji, że w sprawie skarżąca kasacyjnie dwukrotnie została wezwana do uzupełnienia wniosku o pomoc lub skorygowania jego błędów w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz nieruchomości, objętej wnioskiem o płatność. Odwołując się do wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2014r. - skarżąca kasacyjnie podnosi, że wbrew stanowisku zaskarżonego wyroku została jednokrotnie wezwana do usunięcia braków wniosku o płatność pomimo, że wnioskodawca powinien być wezwany dwukrotnie do usunięcia każdego braku lub skorygowania każdej nieprawidłowości (oddzielnie braków formalnych i materialnych) zaś wniosek w zakresie nieruchomości, objętej inwestycją, był jednoznaczny i wypełniony prawidłowo zgodnie z instrukcją i pozwalał na wskazanie tej nieruchomości. Zważywszy na powyższe uzasadnionym jest łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności oceny wymaga jednakże zakres wiążącej wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2014r., gdyż wyrok ten zakreślił granice ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają – jak podnosi judykatura - zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie ma zatem pełnej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011r., I OSK 1702/11, LEX nr 1149219, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2013r., II GSK 23/11, LEX nr 1354905, czy wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014r., II GSK 130/13, LEX nr 1485485). Sąd nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a., a skarżący kasacyjnie nie powinien podnosić zarzutów sformułowanych w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego sąd kasacyjny w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania (tak np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014r., I OSK 2214/14, LEX nr 1657724). Granice, w jakich rozpoznawał tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, zakreślone we wniesionej przez Prezesa ARiMR skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2013r., sygn.. akt V SA/Wa 281/13, obejmowały ocenę prawną zastosowania prawa materialnego, w tym ocenę okoliczności faktycznych niekompletności wniosku oraz jego błędów w zakresie kosztów kwalifikowanych i działki, objętej inwestycją. W wyroku z dnia 16 grudnia 2014r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wszak zarzuty tej skargi, że "(...) wniosek niespełniający wymagań to też wniosek niekompletny (ale zawierający inne braki, niż wymienione w ust. 1 i 2 ) lub taki, który nie został poprawnie wypełniony. (...) ani z § 10 ust. 3, ani z § 10 ust. 5 rozporządzenia nie wynika, że przepisy te nie mają zastosowania, gdy wniosek o przyznanie pomocy został błędnie wypełniony w zakresie kosztów kwalifikowalnych". Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni, że "odmowa przyznania pomocy na podstawie § 10 ust. 5 rozporządzenia może nastąpić dopiero po dwukrotnym, bezskutecznym wezwaniu do uzupełnienia tych samych nieprawidłowości lub braków". Z powyższych rozważań, odczytywanych łącznie, wynika niewątpliwie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął stanowiska, że Sąd I instancji wadliwie ocenił, że w sprawie doszło do dwukrotnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości wniosku o pomocy, bowiem o dwukrotnym wezwaniu można mówić jedynie wówczas gdy organ dwa razy wezwał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości formalnych i materialnych w odniesieniu do tej samej nieprawidłowości czy błędu wniosku. W wyroku tym sąd kasacyjny natomiast jednoznacznie stwierdził, że wniosek o pomoc jest wadliwy zarówno wówczas gdy jest on niekompletny (bo zawiera braki inne niż wymienione w ust. 1 i 2 § 10 rozporządzenia z 2007r.), jak i wówczas gdy został on wypełniony w sposób błędny (w tej sprawie niezgodnie z instrukcją wypełniania wniosku), co w powiązaniu z dokonaną przez sąd kasacyjny oceną nieprawidłowości wniosku w zakresie wydatków kwalifikowanych i działki, objętej inwestycją, wskazuje na intencję sądu kasacyjnego w tej sprawie. Gdyby intencją Naczelnego Sądu Administracyjnego było wyrażenie prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie Grupę stanowiska co do wykładni prawa materialnego – to odnosząc się do istoty sporu w sprawie, jaką była okoliczność dwukrotnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia wadliwości, w tym w zakresie kosztów kwalifikowanych – zająłby on stanowisko prezentowane obecnie przez skarżącą kasacyjnie A. Sąd ten jednak – identyfikując spór co do wyczerpania przez organ trybu dwukrotnego wezwania do usunięcia tych samych nieprawidłowości czy błędów wniosku - nie dokonał (bo nie wyraził tego wprost) rozróżnienia na wezwania do usunięcia braków formalnych i materialnych wniosku o pomoc. Uzupełniając to stanowisko wskazać trzeba, że przepis § 10 ust. 3 rozporządzenia z 2007r. dotyczy wszystkich nieprawidłowości wniosku, nie posługuje się on bowiem kategorią braków formalnych czy materialnych, a celem tego przepisu jest doprowadzenie do stanu, w którym wnioskodawca złoży kompletny i poprawny wniosek, co umożliwi jego merytoryczną ocenę. Przyjąć zatem należy, że jeśli dwukrotne wezwanie do usunięcia wadliwości wniosku dotyczy – tak jak miało to miejsce w tej sprawie – tej samej (kategorii) nieprawidłowości (wydatków kwalifikowanych) i błędów (działki, objętej inwestycją), to nie można czynić organowi zarzutu, iż nie uczynił on zadość obowiązkowi określonemu w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 2007r. W tym zakresie w zaskarżonym przez A. wyroku Sąd I instancji stosownie do tych wytycznych dokonał – czego dowodzą obszerne rozważania uzasadnienia tego wyroku - weryfikacji okoliczności faktycznej dwukrotnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości w zakresie wydatków kwalifikowanych i działki, objętej inwestycją. Nie sposób natomiast utożsamiać, a do tego zmierza skarga kasacyjna, braku dokonania przez Sąd I instancji czynności weryfikacyjnych co do dwukrotnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości wniosku z oceną tej okoliczności, nieakceptowaną przez skarżącego kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego skargę kasacyjną Grupy, prawidłowa jest ocena zaskarżonego wyroku w zakresie okoliczności dwukrotnego wezwania skarżącej kasacyjnie A. do usunięcia nieprawidłowości wniosku w zakresie wydatków kwalifikowanych i działki, objętej inwestycją. W tym zakresie – pomijając, że zarzuty kasacyjne nie zostały powiązane z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., co stanowi ich wadę konstrukcyjną - zwrócić należy uwagę na ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2014r. Przez ocenę prawną, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (tak wyrok NSA z dnia 2 października 2015r., II OSK 47/14, LEX nr 1987286, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015r., I GSK 1498/13, LEX nr 1769052, czy wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014r., II GSK 1602/12 , LEX nr 1457663). W zakresie kosztów kwalifikowalnych Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2014r. stwierdził, że " (...) w sprawie wyłącznie część wskazanych przez skarżącą kosztów była niekwalifikowalna. Jedyną możliwością weryfikacji stanowiska strony w zakresie kosztów uznawanych przez nią niesłusznie, zdaniem organu, za kwalifikowalne było właśnie skorzystanie z możliwości, jakie daje § 10 ust. 3 rozporządzenia". Nie podzielając poprzednio prezentowanego stanowiska Sądu I instancji, że "niewyłączenie z kosztorysu kosztów uznanych przez skarżącą za kwalifikowalne nie mogło być podstawą odmowy przyznania pomocy w oparciu o § 10 ust. 5 rozporządzenia" - Naczelny Sąd Administracyjny zalecił Sądowi I instancji w toku ponownego rozpoznawania sprawy ustalenie, czy kwestionowane koszty są kosztami kwalifikowalnymi (bo tego nie ustalił Sąd I instancji). Zważywszy na te zalecenia podnieść trzeba, że Sąd I instancji w obecnie zaskarżonym wyroku – poza przedstawieniem szczegółowych rozważań co do charakteru spornych w sprawie robót budowlanych w świetle odpowiednich zapisów prawa budowlanego - dokonał oceny przesłanki dwukrotnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości wniosku o pomoc, wskazując prawidłowo, iż skarżąca kasacyjnie Grupa została dwukrotnie wezwana do usunięcia nieprawidłowości wniosku w zakresie wydatków kwalifikowanych, jak i zauważając, że znajomość zarówno instrukcji wypełniania wniosku, jak i przepisów rozporządzenia z 2007r. Grupa potwierdziła stosownym podpisem na wniosku o pomoc. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że oba wezwania dotyczyły co należy podkreślić ogólnie wskazanych we wniosku kosztów kwalifikowanych, co z kolei oznacza, iż można przyjąć, że wezwania te zmierzały do poprawienia złożonego przez wnioskodawcę wniosku w tym właśnie zakresie, tj. poprzez ustalenie prawidłowości kwalifikowania wydatków. Dotyczyły one zatem tej samej nieprawidłowości wniosku o pomoc, tj. nieprawidłowości w zakresie kosztów kwalifikowanych, zaś obowiązkiem wnioskodawcy było złożenie wniosku poprawnego formalnie i materialnie, w tym poprzez złożenie spełniającego wymagania rozporządzenia z 2004r. kosztorysu inwestorskiego. Kosztorys ten stanowi podstawę oceny, czy zadeklarowane do płatności wydatki mieszczą się w pojęciu kosztów kwalifikowanych a jego niezłożenie oznacza niemożność oceny poprawności zadeklarowanych kwot, ogólnikowo i zbiorczo wskazanych we wniosku. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że do pierwotnego wniosku o pomoc Grupa załączyła sporządzony przez nią jednostronicowy kosztorys inwestorski, zawierający ogólne zestawienie robót remontowych z adaptacją istniejących pomieszczeń z rozbiciem na kwoty, jednakże bez wskazania zakresu tychże robót, jak i ich rodzaju. Również w części V wniosku Zestawienie rzeczowo-finansowe Grupa podała jedynie ogólne kwoty i roboty adaptacyjne, tożsame ze wskazanymi w tak sporządzonym kosztorysie. Zważywszy na powyższe, jak i na to, że operacja obejmowała różne zakresy inwestycji (tj. modernizację gorzelni, modernizację/odbudowę istniejących pomieszczeń technologicznych i socjalnych, roboty remontowe/odtworzeniowe) pierwsze wezwanie, zawierające stosowne obszerne pouczenie co do warunków uzyskania pomocy, dotyczyło uzupełnienia wniosku poprzez złożenie m.in. kosztorysu inwestorskiego, sporządzonego zgodnie z wymogami prawa. W przedłożonym ponownie kosztorysie inwestorskim i skorygowanym wniosku o pomoc (część V Zestawienie rzeczowo-finansowe operacji) skarżąca kasacyjnie A. wskazała (pomijając drobne różnice kilkudziesięciu złotych) te same co pierwotnie kwoty wydatków, uznawanych przez A. za wydatki kwalifikowane. Jednakże ze szczegółowego wykazu robót budowlanych wynikało, iż część z tych robót, ujętych w pierwotnym wniosku jedynie w sposób kwotowy, nie spełniała definicji wydatków kwalifikowanych, gdyż były to roboty demontażowe, rozbiórkowe, odtworzeniowe czy uzupełniające (naprawcze) ubytki w dotychczasowej substancji, czy malarskie. Charakter tych robót znajduje też potwierdzenie w złożonym przez A. zgłoszeniu zamiaru wykonania robót. Z tego względu kwoty wydatków, wskazywane również w pierwotnych wniosku jako kwalifikowane, jednakże nie mające takiego charakteru wymagały korekty poprzez ich usunięcie z kosztorysu wydatków zgłoszonych do pomocy. Powtórne wezwanie organu nadal zmierzało do poprawienia wniosku o pomoc w zakresie korekty wysokości kosztów kwalifikowalnych. W wezwaniu tym organ wprost poprosił wnioskodawcę o skorygowanie inwestycji w zakresie wszystkich kosztów niekwalifikowanych i usunięcie wszystkich wydatków remontowych/odtworzeniowych oraz uzasadnienie pozostałych kwot w kontekście modernizacji, uprzednio informując wnioskodawcę o remontowym charakterze znacznej części robót budowlanych, a także wskazując wydatki mogące stanowić koszt kwalifikowany. Złożony ponownie skorygowany wniosek o pomoc w zestawieniu rzeczowo-finansowym (V część wniosku), jak i jego załączniki zawierały te same, na co wskazuje porównanie treści poszczególnych wersji wniosku o pomoc, kwoty wydatków kwalifikowanych jak poprzednio. Oznacza to, iż z wniosku o dofinansowanie nie zostały usunięte wszystkie niekwalifikujące się do dofinansowania wydatki demontażowe/remontowe i odtworzeniowe. Powyższe jest - jak wynika z wyjaśnień skarżącej kasacyjnie Grupy, złożonych do ostatniego skorygowanego wniosku o pomoc - konsekwencją uznania przez Grupę, że również prace demontażowe starych urządzeń i linii technologicznych powinny być objęte pomocą, gdyż są one konieczne do tego by w ich miejsce zamontować nowe linie technologiczne. Rzecz jednak w tym, że przedmiotem dofinansowania nie są objęte wszystkie wydatki ponoszone w związku z realizacją danej inwestycji, lecz jedynie te, które z woli ustawodawcy zostały uznane za kwalifikowane, choćby i inne wydatki niż wymienione były racjonalne i logiczne dla zrealizowania inwestycji. Powyższe oznacza, że wskazane zarówno w pierwotnym wniosku o pomoc, jak i w skorygowanym wniosku kwoty wydatków inwestycyjnych (w tej samej zasadniczo wysokości) zostały w sposób niezgodny z przepisami prawa ujęte we wniosku jako koszty kwalifikowane, co oznacza, iż wniosek pomimo dwukrotnego wezwania nie został poprawnie sporządzony, co uzasadniało odmowę przyznania pomocy. Przedstawione powyżej okoliczności były przedmiotem szczegółowej analizy Sądu I instancji, który zasadnie uznał, że ustalenia organu co do nieprawidłowego wypełnienia wniosku w zakresie kosztów kwalifikowanych są prawidłowe. W zakresie błędnego wypełnienia Tabeli III.A wniosku, tj. w zakresie błędnego wskazania nieruchomości, objętej inwestycją, zarzuty kasacyjne stanowią niedopuszczalną polemikę z wiążącą oceną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014r. Sąd kasacyjny stwierdził, że "po pierwsze sporna tabela została wypełniona, lecz nieprawidłowo, po drugie organ nie procedował na wstępnym etapie weryfikacji wniosku, lecz już po dwukrotnym wezwaniu strony do usunięcia braków oraz dokonania poprawek i uzupełnień" i uznał za błędne stanowisko Sądu I instancji, że nie było podstawy do odmowy przyznania pomocy z uwagi na nie poprawienie wniosku przez wnioskodawcę pomimo dwukrotnego wezwania. Powyższe oznacza zatem, że kwestia błędnego wypełnienia tabeli III.A wniosku została już w sposób wiążący przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego dodać jedynie należy, że zasadnie w skarżonym obecnie przez A. wyroku Sąd I instancji uznał, że w tym zakresie wniosek o pomoc nie został w sposób prawidłowy wypełniony. Ta okoliczność niezależnie od nieprawidłowości w zakresie wydatków kwalifikowanych skutkowała odmową przyznania pomocy. Sąd I instancji prawidłowo wskazał na instrukcję wypełniania wniosku i na nagłówek załącznika III.A do wniosku o przyznanie pomocy, z których wynika, że w tabeli powinna być wpisana informacja na temat działek, na których realizowana będzie ta inwestycja. Z powyższego Sąd I instancji wyciągnął prawidłowy wniosek, że nieruchomość, która nie jest trwale związana z realizowaną inwestycją nie powinna być wpisana do tego załącznika, gdyż takiego wpisu nie przewiduje instrukcja wypełniania wniosku. To bez wątpienia stanowi o nieprawidłowym wypełnieniu wniosku, co obligowało organ do wezwania wnioskodawcy do jego usunięcia. Jednakże pomimo dwukrotnego wezwania do poprawienia wniosku w tym zakresie zgodnie z instrukcją skarżąca A. tej nieprawidłowości nie usunęła. Zauważyć natomiast trzeba, że pozycja 10 (szczegółowe informacje) tabeli III.A pierwotnie złożonego przez A. wniosku nie została w ogóle wypełniona, zaś w pkt III (opis operacji) poz. 14.7 zostały wymienione działki nr 859/26, 859/27 i 859/28 . W odpowiedzi na pierwsze wezwanie organu A. skorygowała tabelę III.A poz. 10 w lp. 1 poprzez wpisanie w odniesieniu do działki nr 859/26 powierzchni 1.800m2 (powierzchni zabudowy), zaś w lp. 2 i 3 wpisała "n.d.", zaś pkt III poz. 14.7 pozostawiła bez jakichkolwiek zmian. Składając skorygowany wniosek w odpowiedzi na drugie wezwanie organu powyższe zapisy powtórzyła w niezmienionym brzmieniu. Dopiero w wyjaśnieniach z dnia 21 sierpnia 2012r. A. wskazała, że fizycznie obiekt znajduje się na działce nr 859/26, pozostałe działki stanowią zaś dojazd do budynku. A zatem działki te nie powinny być, co podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ujęte w załączniku III.A do wniosku. Te okoliczności zostały – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - poddane przez Sąd I instancji ocenie. Nie można zatem przyjąć, że wniosek o pomoc został wypełniony zgodnie z instrukcją, której treść skarżąca kasacyjnie, jak wynika z zawartego już w pierwotnym wniosku oświadczenia, znała. Wadliwość ta uzasadniała zatem odmowę przyznania pomocy bez merytorycznej oceny wniosku, jak i - na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2014r. – bez oceny wagi tej nieprawidłowości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.