II GSK 373/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1037/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w . na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 17 października 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1037/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowy. Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] listopada 2011 r. spółce udzielono licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem nr [...] z terminem ważności od dnia [...] lutego 2011 r. do [...] lutego 2016 r. W dniu [...] sierpnia 2014 r. spółce wydano także zezwolenie [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym obejmujące przewóz dwustronny w relacji Warszawa (PL) - Sankt Petersburg (RUS), z terminem ważności od [...] września 2014 r. do dnia [...] lipca 2017 r. W zezwoleniu tym wskazano, że przewozy będą realizowane we współpracy z trzema przedsiębiorcami, którym wydano zezwolenia ([...],[...] i [...]) ważne od [...] września 2014 r. do [...] lipca 2017 r. GITD, działając na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.), pismem z dnia [...] lipca 2014 r. wezwał spółkę do przedstawienia danych oraz informacji w zakresie daty rozpoczęcia lub zaprzestania wykonywania transportu drogowego na podstawie zezwolenia nr [...], którego kontynuacją jest zezwolenie nr [...], a także informacji o liczbie przewożonych osób, zestawieniu sprzedaży biletów oraz częstotliwości wykonywanych przewozów. Wyjaśnienia w powyższym zakresie zostały złożone przez spółkę, pismem z dnia [...] września 2014 r. Spółka wskazała, że międzynarodowe przewozy regularne na trasie Warszawa - Sankt Petersburg wykonywane są codziennie, na dowód czego przedstawiła statystyki dotyczące liczby przewożonych pasażerów w latach 2013 - 2014 oraz biletów sprzedanych w sierpniu 2014 r. przez przewoźników A oraz B. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. GITD wezwał spółkę oraz B, C i A PARK do przedstawienia informacji w zakresie daty rozpoczęcia lub zaprzestania wykonywania transportu drogowego na podstawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych przewozów regularnych osób relacji Warszawa - Sankt Petersburg, ilości przewiezionych osób z podziałem na miesiące, zestawienia sprzedaży biletów, częstotliwości wykonywanych przewozów oraz rodzaju i liczby pojazdów używanych do wykonywania przewozów. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. spółka oświadczyła, że międzynarodowe przewozy regularne na ww. trasie są wykonywane, na dowód czego przedstawione zostały statystyki dotyczące liczby przewiezionych osób oraz sprzedanych biletów w okresie wrzesień - listopad 2014 r. przez B. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. przedsiębiorca C poinformował organ, że międzynarodowe przewozy regularne na trasie Warszawa- Sankt Petersburg są wykonywane, na dowód czego przedstawione zostały statystyki dotyczące liczby przewiezionych osób oraz sprzedanych biletów we wrześniu 2014 r. przez tego przedsiębiorcę. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. przedsiębiorca A oświadczył, że międzynarodowe przewozy regularne na ww. trasie są wykonywane, na dowód czego przedstawione zostały statystyki dotyczące przewozów, liczby przewiezionych osób oraz sprzedanych biletów w okresie wrzesień - listopad 2014 r. przez tego przedsiębiorcę. B w piśmie z dnia V stycznia 2015 r. oświadczył, że międzynarodowe przewozy regularne na ww. trasie są wykonywane, na dowód czego przedstawione zostały statystyki dotyczące liczby przewiezionych osób oraz sprzedanych biletów w okresie wrzesień - listopad 2014 r. przez tego przedsiębiorcę. GITD pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. zwrócił się do Placówki Straży Granicznej w T.o udzielenie informacji, czy przedsiębiorcy: spółka - skarżąca A, C i B przekraczali granicę zgodnie z rozkładami jazdy załączonymi do udzielonych im zezwoleń. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. organ uzupełnił informacje o numery rejestracyjne pojazdów zgłoszonych przez stronę do udzielonej jej licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem. W dniu [...] marca 2015 r. do organu wpłynęło pismo z Komendy Straży Granicznej w W., z którego wynikało, że pojazdy spółki zgłoszone przez nią do licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem w okresie od 1 stycznia 2014 r. do co najmniej 31 stycznia 2015 r. nie przekraczały granicy T. – B. wskazanej w zezwoleniu jako przejście graniczne między Polską a Białorusią. W związku z powyższym organ pismem z dnia [...] marca 2015 r. zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia jej zezwolenia [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym, obejmującego przewóz dwustronny w relacji Warszawa (PL) - Sankt Petersburg (RUS). GITD decyzją z dnia [...] maja 2015 r. cofnął spółce zezwolenie [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym, wydane na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 i art. 20 ust. 1 utd. W uzasadnieniu wydanej decyzji GITD stwierdził, że wystąpiły podstawy do cofnięcia zezwolenia udzielonego w powyższym zakresie, ponieważ spółka naruszyła warunki określone w zezwoleniu, poprzez niewykonywanie na skutek okoliczności zależnych od niej, przewozów regularnych zgodnie z rozkładem jazdy co najmniej przez 3 miesiące. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji. Organ podkreślił, że spółka naruszyła warunki zezwolenia nie wykonując przewozów regularnych na trasie Warszawa (PL) - Sankt Petersburg (RUS) w okresie co najmniej 3 miesięcy, tj. przez cały rok 2014 i co najmniej na początku 2015 r., a określona w art. 24 ust. 4 utd. instytucja cofnięcia zezwolenia ma charakter sankcyjny i jest następstwem zachowań przewoźnika, które były niezgodne z warunkami określonymi w udzielonym mu zezwoleniu i przepisach ustawy o transporcie drogowym, dotyczącymi zasad wykonywania przewozów regularnych osób. W gestii spółki leżało ustalenie warunków współpracy w taki sposób, aby wspólne (wraz z partnerami) wykonywanie przewozów regularnych na podstawie udzielonego zezwolenia nie napotykało na trudności skutkujące naruszaniem ustawowych wymogów związanych z realizowaniem przewozów regularnych na podstawie zezwolenia. GITD zauważył, że przedmiotowe postępowanie dotyczy niespełnienia przez spółkę i tylko spółkę, a nie jej kontrahentów, warunku związanego z koniecznością wykonywania przewozów regularnych przez przewoźnika. Wbrew przekonaniu spółki, organ nie wymaga, żeby przewozy regularne na trasie Warszawa - Sankt Petersburg były wykonywane przez wszystkich współpracujących ze sobą przedsiębiorców jednocześnie (np. o tych samych godzinach), a jedynie jest wskazanie, aby przewozy były wykonywane wspólnie. Przewozy realizowane na międzynarodowej linii regularnej, do której nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia WE 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U.UE.L.2009.300.88), nie muszą być wykonywane jednocześnie o tej samej porze na podstawie takiego samego rozkładu jazdy. Partnerzy tak mogą ustalić rozkład jazdy, aby godziny przejazdów każdego z nich nie pokrywały się ze sobą. Wymóg istnieje jedynie do tożsamości trasy przejazdu. Jednakże, jak podał GITD, skoro w niniejszej sprawie partnerzy ustalili takie same godziny, to oznacza, że wszyscy powinni o tej samej godzinie realizować przewozy (każdy należącym do niego pojazdem). GITD, odnosząc się do przepisów wspólnotowych regulujących instytucję podwykonawstwa, wskazał, że przewoźnik krajowy nie może powierzyć wykonywania przewozów innemu partnerowi, ponieważ musi być osobiście zaangażowany w realizację przewozów na linii regularnej. Każdy z przewoźników ma obowiązek fizycznego zaangażowania się w świadczenie usług, nie może tu dojść do wykonywania przewozów za innego partnera. Jak wskazał GITD, nie jest to podwykonawstwo, w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 1073/2009, gdzie na jednym zezwoleniu są umieszczani podwykonawcy i, co istotne, w zakresie zezwoleń obowiązuje zakaz przekazywania ich osobom trzecim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że każdy z podmiotów współpracujących jest podmiotem autonomicznym posiadającym osobne zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie międzynarodowym. Sąd nie neguje możliwości ustalenia między stronami okresu wykonywania przewozów przez dany podmiot, jednak ustalenia ta nie mogą stać w sprzeczności z przepisami utd. Sąd zwrócił uwagę, że z rozkładu jazdy, który to rozkład stanowi załącznik do zezwolenia wynika, że skarżąca spółka miała wykonywać kursy codziennie, i rozkład ten był uzgodniony ze współpracującymi przewoźnikami zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 pkt 1 utd. Obowiązek posiadania osób współpracujących przy wykonywaniu przewozów regularnych autobusami wynika z umowy zawartej w dniu 20 maja 1992 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Republiki Białoruskiej, która to umowa reguluje zasady wykonywania przewozów osób. Sąd zgodził się ze skarżącą, że od ustaleń między stronami zależy, które z przewozów na danej linii będzie wykonywał konkretny przewoźnik, ustalenia te muszą być zgodne z obowiązującym prawem oraz znaleźć odzwierciedlenie w załączonym do zezwolenia rozkładzie jazdy. Rozkład jazdy załączony do zezwolenia powinien być przestrzegany przez skarżącą, gdyż jednym z warunków prawidłowego wykonywania przewozów regularnych jest wykonywanie ich zgodnie z warunkami zawartymi w zezwoleniu. Innymi słowy, jeżeli każdy z przewoźników ma w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do wydanego mu zezwolenia, określone precyzyjnie godziny odjazdów i przyjazdów, to powinien realizować przewozy ściśle wg tego harmonogramu bez względu na to, czy przewozy te są także wykonywane przez partnera wg rozkładu (tożsamego), skoro wyłącznie od ich woli zależy przyjęte na siebie zobowiązania realizacji przewozów zgodnie z rozkładem. Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez organy art. 90 u.t.d., który ma zastosowanie do sytuacji stwierdzenia - w wyniku kontroli przeprowadzonej przez sam organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia - niespełniania przez przedsiębiorcę "wymogów będących podstawą wydania tych dokumentów". Nie chodzi zatem wcale w tym przypadku o konsekwencje naruszenia (bądź zmiany) warunków zezwolenia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, lecz o niespełnianie wymogów, od których zależy w ogóle możliwość wydania zezwolenia. Wykładnia tego przepisu prowadzi do konstatacji, że w rozpoznawanej sprawie organy nie były zobowiązane do "pisemnego ostrzeżenia" strony, jak to sformułowano w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: a) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 24 ust. 4 pkt 2 oraz 3 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy w świetle okoliczności faktycznych sprawy, jak i właściwych regulacji prawnych, brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia okoliczności wskazanych w przepisie art. 24 ust. 4 pkt 2 oraz 3 u.t.d.; - art. 24 ust. 4 pkt 2 oraz 3 u.t.d. w związku z art. 90 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie miał, w przypadku ewentualnego stwierdzenia wystąpienia przesłanek do cofnięcia zezwolenia, obowiązku wezwania Spółki do spełnienia wymogów zezwolenia i wyznaczenia terminu do ich spełnienia przed cofnięciem zezwolenia, podczas gdy obowiązek taki ciążył na organie; b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a.") polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji I instancji oraz decyzji II instancji, pomimo wydania tych decyzji bez rozważenia pełnego materiału dowodowego i całokształtu okoliczności sprawy, naruszenia zasady swobody oceny dowodów oraz zasady zaufania obywateli do władzy publicznej oraz niewłaściwego uzasadnienia tych rozstrzygnięć, tj. naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) tj. nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, polegające na nierozpoznaniu podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz wadliwym, niepełnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez nieustosunkowanie się do tych zarzutów w uzasadnieniu orzeczenia. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji I instancji oraz decyzji II instancji w całości; a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zarzuty w niej podniesione nie są usprawiedliwione. Niesporny jest ustalony przez organ w niniejszej sprawie stan faktyczny, który został zaakceptowany w całości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a z którego to stanu wynika, że faktycznie przewoźnik A. nie wykonywał regularnych przewozów przez okres wskazany w kwestionowanej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, co zostało zresztą potwierdzone materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności informacji od organów Straży Granicznej. GITD otrzymał pewną informację, że w terminie od 16 stycznia 2014 r. do 20 lutego 2015 r. pojazdy skarżącego przewoźnika wskazane w przedmiotowej koncesji nie przekraczały granicy Terespol – Brześć. W świetle całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo ocenionego, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wypełnienie dyspozycji przepisów prawa materialnego art. 24 ust. 4 pkt 2 oraz 3 w zw. z art. 90 u.t.d. nie mogło budzić wątpliwości. Zatem zarzuty procesowe zmierzające do podważenia ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia należało uznać za całkowicie chybione. Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się szczegółowo do zarzutów strony odwołującej się, w tym również do zarzutu braku odniesienia do umowy współpracy z przewoźnikami zagranicznymi, którzy realizowali w tym czasie przewozy w ramach posiadanej przez skarżącego przewoźnika "A." licencji na przewozy międzynarodowe. Wykonywanie przewozów przez współpracujących przewoźników z Rosji i Białorusi nie zwalniało bowiem strony skarżącej z wykonywania w spornym okresie przewozów samodzielnie i własnym transportem wskazanym w przedmiotowej licencji. Zgodnie bowiem z dyspozycją przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3 u.t.d. organ GITD cofa zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w razie: – pkt 2 naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostały wydane oraz określonych w zezwoleniu; – pkt 3 niewykonywania przez przedsiębiorcę na skutek okoliczności zależnych od niego przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Skoro zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość, że skarżący przedsiębiorca "A." nie wykonywał przewozów regularnych przez okres dłuższy niż 3 miesiące (ponad 1 rok) i to z przyczyn zależnych od niego (nie wskazano na przyczyny niezależne) to zostały spełnione przesłanki z pkt 3 art. 24 ust. 4 u.t.d. Zarzut naruszenia powyższych przepisów przez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania nie mógł być uznany za trafny i skuteczny, gdyż pojęcie "niewykonywania przewozów" przez określony okres na skutek "okoliczności zależnych" od przewoźnika zostało zinterpretowane przez organ i Sąd I instancji prawidłowo, a zastosowanie tego przepisu do zaistniałego w tej sprawie stanu faktycznego nie budzi zastrzeżeń zarówno faktycznych jak i prawnych. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że obowiązek wykonywania przez skarżącą spółkę codziennych kursów zgodnie z zatwierdzonym w zezwoleniu rozkładem jazdy nie mógł być zastąpiony przez współpracujących przewoźników zagranicznych w ramach umowy współpracy, a realizacja przewozów na trasie wyznaczonej skarżącej spółce przez przewoźników współpracujących wg ustalonych dla nich rozkładów jazdy uznana jako wykonywanie przewozów przez skarżącą spółkę w rozumieniu art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 2 pkt 1 u.t.d. oraz udzielonego jej zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie nastąpiło w niniejszej sprawie naruszenie przepisu art. 90 u.t.d., gdyż, jak to trafnie przyjął Sąd I instancji, organy administracji publicznej właściwe dla transportu drogowego nie były zobowiązaniem do uprzedniego wzywania przedsiębiorcy do spełnienia wymogów będących podstawą do wydania zezwolenia w wyznaczonym terminie przed cofnięciem zezwolenia, gdyż przepis ten nie dotyczy tego rodzaju naruszeń zezwolenia, jak niewykonywanie przewozów co najmniej przez 3 miesiące (art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.). Reasumując powyższe rozważania należy jeszcze raz podkreślić, że zgodnie z wydanymi wszystkim trzem współpracującym przewoźnikom zezwoleniami, w tym skarżącemu, każdy z przewoźników miał w rozkładzie jazdy, stanowiący załącznik do wydanego mu zezwolenia, określone precyzyjnie godziny odjazdów i przyjazdów, to powinien realizować przewozy ściśle wg tego rozkładu, bez względu na realizację przewozów w tym czasie przez współpracujących przewoźników. Zezwolenia na wykonywanie przewozów międzynarodowych wydane w tej sprawie nie przewidywały bowiem zamiennego wykonywania przewozów w tym samym czasie przez poszczególnych współpracujących przewoźników, a jedynie zobowiązały każdego z poszczególnych przewoźników do realizacji samodzielnie przy pomocy wskazanych pojazdów przewozów wg zatwierdzonego dla każdego z nich indywidualnego rozkładu jazdy. Skoro zatem skarżący przewoźnik nie realizował samodzielnie przewozów regularnych przez tak długi okres przewidziany w art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. na skutek przekonania, że te przewozy realizują za niego przewoźnicy współpracujący, to nie można było uznać, że to zaniechanie przewozów samodzielnych przez skarżącą spółkę było niezależne od niej. W tych warunkach nie może być mowy o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3 u.t.d. i dlatego zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 nie mógł być uwzględniony. Z tych wszystkich przyczyn należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.