II GSK 3717/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 387/15 w sprawie ze skargi B. K na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. K. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 387/15, oddalił skargę B. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: B. K. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, deklarując do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 35,21 ha oraz do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 19,37 ha. W dniach [...] września 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni, wzajemnej zgodności w obszarze przestrzegania minimalnych norm dobrej kultury rolnej. Na działce rolnej D na powierzchni 0,19 ha, na działce rolnej F na powierzchni 1,87 ha, na działce D na powierzchni 10,42 ha stwierdzono naruszenie normy N.04.1, tzn. że producent rolny nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu wałeckiego z siedzibą w M. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] marca 2014 r. przyznał wnioskodawczyni jednolitą płatność obszarową w wysokości 17.728,69 zł oraz odmówił przyznania jej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dla części działek rolnych stwierdzono powierzchnie mniejsze od zadeklarowanych oraz nieprawidłowości związane z naruszeniem normy dotyczącej koszenia okrywy roślinnej, skutkujące obniżeniem należnego wsparcia. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] czerwca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając za konieczne rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji wniosku B. K. o powołanie biegłego geodety i przesłuchanie świadka. Kierownik Biura ARiMR - po ponownym rozpatrzeniu sprawy i poszerzeniu materiału dowodowego sprawy o dowód z przesłuchania świadka – decyzją z [...] września 2014 r. przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na nieprawidłowości mające wpływ na kwotę wsparcia podlegającego wypłacie. B. K. wniosła odwołanie, kwestionując ustaloną przez Kierownika Biura ARiMR powierzchnię działek rolnych. Strona nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu pierwszej instancji dotyczącym niewykoszenia części trwałych użytków zielonych, podnosząc, że były one skoszone do końca lipca 2013 r., za wyjątkiem części gruntów porośniętych wyłącznie krzewami głogu. Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że obowiązany był uwzględnić wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli. Ustalony stopień nieprawidłowości stanowiący różnicę pomiędzy łączną powierzchnią zadeklarowaną do JPO a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania wyniósł 13,9114%. Organ odwoławczy stwierdził, że ostateczna łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności JPO i przyjęta do naliczenia wyniosła 22,31 ha. Obszar kwalifikowany obejmował wyłącznie grunty zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności, co w przypadku części działek rolnych spowodowało, iż ich stwierdzona powierzchnia była mniejsza od zadeklarowanej przez wnioskodawczynię. Grunty zgłoszone przez wnioskodawczynię do Uzupełniającej Płatności Obszarowej zostały poddane kontroli metodą foto, w wyniku której różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do UPO a powierzchnią ustaloną w wyniku prowadzonego postępowania wyniosła 3,94 ha. W związku z powyższym - zdaniem tego organu - przyznania pomocy należało odmówić. Zdaniem organu odwoławczego, z materiałów kontroli nie wynikało, że działki w okresie do końca lipca czy najpóźniej do 30 września zostały skoszone. Organ doszedł do przekonania, że zeznania świadka na okoliczność wykonywania przez niego usług na gruntach wnioskodawczyni nie stanowią przeciwdowodu dla ustaleń z kontroli ARiMR. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrole przeprowadzane przez jednostkę certyfikującą (Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji S.A.) odbiegają celami i sposobem realizacji od kontroli przeprowadzanych przez ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w sprawie sporna była kwestia odmowy przyznania przez ARiMR płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w pełnej wysokości. Odmowa ta nastąpiła wskutek stwierdzenia przez organy ARiMR, że odnośnie działki I/I1, w pomiarze powierzchni kwalifikowanej uwzględniono nieutwardzony pas gruntu ze śladami użytkowania przez pojazdy mechaniczne, położony wzdłuż wschodniej granicy działki 319/2, zaliczany do jej pomiaru. Jednocześnie nie ustalono powierzchni gruntów nieuwzględnionych w pomiarze, które były kwalifikowane, lecz do powierzchni działki nie zostały uwzględnione przez inspektora ARiMR. W ocenie Sądu pierwszej instancji, główna kontrowersja dotyczyła prawidłowości przeprowadzenia kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej. Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009). Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 - kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że dla prawidłowości postępowania ważne jest, by producent rolny został poinformowany o wynikach kontroli i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Skarżąca nie skorzystała jednak z prawa zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie kontroli. Sąd wyraził przekonanie, że zakres przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą kontroli nie prezentuje wartości porównywalnej z wynikiem kontroli przeprowadzonej przez ARiMR. W ocenie tego sądu, organy ARiMR prawidłowo argumentowały, że raporty z przeprowadzonej kontroli odzwierciedlają stan faktyczny upraw, spostrzeżenia i obliczenia, poczynione obserwacje znajdują potwierdzenie w materiale fotograficznym, stanowiącym ze swej natury najważniejsze odzwierciedlenie rzeczywistości. WSA podkreślił, że raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie z wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji zarówno deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, przy użyciu wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Tym samym - w ocenie tego Sądu - dowód w postaci raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych mógł mieć decydujące znaczenie w sprawie i należało mu przypisać przymiot wiarygodności. Sąd przychylił się do zajętego przez organy ARiMR stanowiska, że skarżąca, kwestionując powołane przez organ okoliczności, powinna przedłożyć skuteczny przeciwdowód w postaci wiarygodnych wyników pomiarów spornych działek dokonanych przez uprawnione do tego podmioty. W odniesieniu do wniosku skarżącej w przedmiocie powołania biegłego geodety sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż nie zachodzą podstawy do przeprowadzenia dowodu z kolejnego pomiaru gruntów. Skarżąca nie wskazała na taką okoliczność, która skutecznie wzruszyłaby ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia organu odwoławczego w zakresie niezgodności dotyczących niekoszonej części trwałych użytków zielonych stanowiących naruszenia normy N.04.1 dla działek D, F i G. Prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy potwierdził, że wymienione działki w znacznej części nie zostały skoszone w 2013 r. (por. szkic pomiarowy oraz fotografie). O prawidłowości poczynionych ustaleń przesądził wynik kontroli przedmiotowych działek przeprowadzonych po terminie, do którego skarżąca obowiązana była wykonać czynności koszenia. B. K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu pierwszej instancji i wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych - Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz Kierownika Biura ARiMR z [...] września 2014 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: przepisów prawa materialnego - art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez przeprowadzenie kontroli w okresie uniemożliwiającym prawidłowe i rzetelne sprawdzenie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności; przepisów proceduralnych - art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez odmowę przeprowadzenia zgłaszanego przez skarżącą wniosku dowodowego, którego przedmiotem jest okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty sformułowane przez skarżącą zmierzają do wykazania, że ustalenia faktyczne mające w sprawie istotne znaczenie zostały dokonane przez organy z naruszeniem prawa, zaś Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że kontrola na miejscu oraz postępowanie w sprawie zostały przeprowadzone prawidłowo. Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że skarżąca nie wyjaśniła, czy naruszenie art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 polegało na błędnej wykładni czy też jego niewłaściwym zastosowaniu. Powołany przepis został zaliczony przez skarżącą do podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w związku z tym jej obowiązkiem było wskazanie formy zarzucanego uchybienia. Mimo to, w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany do odniesienia się do zarzutu postawionego przez skarżącą. W art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 została wyrażona jedna z zasad ogólnych odnoszących się do przeprowadzania kontroli. W myśl powołanego przepisu kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Wbrew stanowisku skarżącej, kontrola przeprowadzona w dniach [...] września 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. pozwoliła na skuteczne sprawdzenie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Podkreślenia wymaga, że żaden przepis prawa krajowego ani unijnego nie ogranicza terminów wykonywania kontroli na miejscu, warunkiem ich wykonania jest jedynie, aby możliwe było osiągniecie celu sprawdzenia zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że raporty z przeprowadzonej kontroli odzwierciedlają stan faktyczny w zakresie obszaru i stanu upraw, co potwierdza także dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie kontroli. W pełni uzasadnione jest stanowisko WSA, który zaakceptował ustalenia organów ARiMR odnośnie do stwierdzonych powierzchni mniejszych od deklarowanych oraz nieprawidłowości związanych z naruszeniem norm dotyczących koszenia okrywy roślinnej. Utrwalony na zdjęciach stan działek wskazuje, że skarżąca nie wykonała wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że upływ czasu między datą koszenia a terminem kontroli na miejscu był tak znaczny, że nastąpił odrost traw. Przedstawiony na fotografiach stan okrywy roślinnej działek doprowadził organy i Sąd pierwszej instancji do trafnego wniosku, że na części zadeklarowanego obszaru wymagane koszenie nie miało miejsca. Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i nie zakwestionowała we właściwym czasie i trybie ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych. Dodać należy, że skarżąca nie przedstawiła również żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia poczynione podczas kontroli. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w sposób opisany przez skarżącą. Skarżąca w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniosła zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. W związku z tak sformułowanym zarzutem zauważyć trzeba, że zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, powinno nawiązywać do przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego, a w związku z tym konieczne jest powołanie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny. Dodać także należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, wyrok NSA z 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie zostało sporządzone w opisany wyżej sposób, a kwestia wpływu zarzucanych Sądowi pierwszej instancji naruszeń na wynik sprawy w ogóle została pominięta. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej już uchwale z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając powyższe stanowisko trzeba stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący organ nie powołał żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność ta w powiązaniu z zaniechaniem wykazania przez skarżącą wpływu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania na wynik sprawy uniemożliwia merytoryczną ocenę omawianego zarzutu. Na marginesie należy zauważyć, że skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, który ustaliłby rzeczywistą powierzchnię działek zgłoszonych we wniosku, bez wcześniejszego wskazania jakiejkolwiek wady raportu z kontroli, a tym samym istniały podstawy do przyjęcia, że ten wniosek dowodowy dotyczy okoliczności, które zostały już stwierdzone innymi dowodami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).