II GSK 369/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 35/20 w sprawie ze skargi A R na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w sprawie wniosku o nałożenie kary oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi A.R. (dalej: skarżący) na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodniczący) w przedmiocie rozpoznania wniosku o nałożenie kary na podstawie art. 53 ust.1 ustawy o radiofonii i telewizji w pkt 1. stwierdził, że Przewodniczący dopuścił się bezczynności, w pkt 2 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zobowiązał Przewodniczącego do rozpoznania wniosku z dnia 14 stycznia 2020 r. o nałożenie kary na nadawcę na podstawie art. 53 ust.1 ustawy o radiofonii i telewizji, w terminie 14 (czternastu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Dnia 14 stycznia 2020 r. skarżący wystosował do organu pismo, w którym domagał się nałożenia kary w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2019 r. poz. 361 ze zm.; dalej: u.r.t.) na [A.] S.A. za lokowanie tematu. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniach od 22 grudnia 2019 r. do 9 stycznia 2020 r. program informacyjny o zasięgu ogólnopolskim "[...]", nadawany na kanale [...] o godzinie 19.30, wielokrotnie przekazywał nieświadomym odbiorcom lokowany temat związany z atakiem na konstytucyjny organ władzy Rzeczypospolitej Polskiej, tj. Marszałka Senatu RP. Skarżący wskazał, że [...] wykorzystując pozycję publicznego nadawcy o bardzo dużym zasięgu lokowały temat osoby Marszałka Senatu RP, jako osoby zamieszanej w nielegalne działanie, podając informacje zmanipulowane, w większości o charakterze donosu (bez podania źródła informacji) w celu naruszenia jego dobrego imienia oraz deprecjonowania jego działań i jego przekazu dla obywateli. W piśmie z 18 marca 2020 r. organ wskazał skarżącemu ustawową definicję lokowania, której zdaniem organu nie spełniały treści zawarte w audycjach wskazanych przez skarżącego. Wyjaśnił przy tym, że przedmiotowy wniosek, aby mógł zostać rozpatrzony, powinien zawierać konkretne dane, takie jak:. datę, godzinę emisji, nazwę programu oraz sformułowanie konkretnych zarzutów. W dniu 2 kwietnia 2020 r. skarżący uzupełnił swój wniosek w powyższym zakresie przytaczając treść audycji naruszających, jego zdaniem, przepisy u.r.t. W związku z brakiem reakcji organu, skarżący pismem z 7 maja 2020 r. wystosował ponaglenie wzywające do nałożenia kary na [A.] S.A. Pismem z 15 maja 2020 r. organ wyjaśnił skarżącemu, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 53 u.r.t. jest postępowaniem prowadzonym z urzędu i widzowie nie nabywają w nim statutu strony. W związku z dalszym brakiem reakcji na wniosek, skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność w której domagał się m.in. rozpatrzenia przez organ wniosku z 14 stycznia 2020 r. o nałożenie kary na nadawcę – [A.] S.A. oraz wniósł o nałożenie kary za bezczynność organu. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi w pkt 1 wyroku stwierdził, że Przewodniczący dopuścił się bezczynności, w pkt 2 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zobowiązał Przewodniczącego do rozpoznania wniosku z dnia 14 stycznia 2020 r., o nałożenie kary na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w. terminie 14 (czternastu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami. Sąd wyjaśnił, że załatwienie sprawy administracyjnej powinno nastąpić we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego. Zatem zasadność każdego żądania, które zostało w prawidłowej formie skierowane do właściwego organu administracji przez osobę powołującą się na własny interes prawny, oparty na normie prawa materialnego, powinna być przedmiotem rozstrzygnięcia przybierającego postać decyzji administracyjnej. Dotyczy to również sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie jest niezasadne, tzn. nie ma oparcia w przepisach prawa. Sprawa administracyjna nie może być natomiast załatwiona poprzez przesłanie wnioskodawcy pisma informującego o tym, że nie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania. Takie działanie pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uniemożliwia wnioskodawcy zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (por. wyrok NSA z 20 września 2012 r., I OSK 1108/11). WSA w Warszawie stwierdził, że złożony przez skarżącego do organu wniosek o nałożenie kary pieniężnej powinien zostać rozpoznany w prawem przewidzianej formie. Wydanie w tym zakresie określonego aktu administracyjnego umożliwiłoby skarżącemu, w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia jego wniosku, wszczęcie procedury odwoławczej, a następnie skierowanie skargi do sądu administracyjnego, który wówczas mógłby ocenić, czy w sprawie istniała podstawa prawna do odmowy jego uwzględnienia. Tymczasem sposób załatwienia wniosku skarżącego przez organ w istocie pozbawia skarżącego takiego uprawnienia (prawa do sądu). Sąd I instancji uznał, że bezczynność Przewodniczącego jest wynikiem niewłaściwej wykładni prawa, jaką organ przyjął odnośnie sposobu załatwienia wniosku, w związku z czym brak było wystarczających podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez oraz do nałożenia na organ grzywny. Przewodniczący zaskarżył wyrok w całości domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontrolą postępowania, które ma się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie może być wydana decyzja administracyjna, co powoduje, że sprawa nie podlegała kontroli sądów administracyjnych i skarga z dnia 18 maja 2020 r. powinna być odrzucona – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy sprawa nie podlega kontroli sądowej – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 227 k.p.a. i art. 237 § 3 k.p.a. przez uznanie, że organ jest zobowiązany do rozpoznania wniosku z dnia 14 stycznia 2020 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy tego rodzaju wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, a organ zobowiązany jest jedynie do zawiadomienia wnioskodawcy o sposobie załatwienia sprawy (co uczyniono pismem z dnia 18 marca 2020 r. i pismem z dnia 15 maja 2020 r.) – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.a. przez uznanie, że pismo z dnia 14 stycznia 2020 r. wszczyna postępowanie administracyjne o nałożenie kary przewidzianej w art. 53 u.r.t. i wymaga wydania stosownej decyzji, w sytuacji gdy skarżący nie ma interesu prawnego w wszczęciu postępowania o nałożenie kary przewidzianej art. 53 u.r.t., a przepisy wymagają tylko i wyłącznie zawiadomienia go o sposobie załatwienia sprawy (co uczyniono pismem z dnia 18 marca 2020 r. i pismem z dnia 15 maja 2020 r.) – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a. i art. 237 § 3 k.p.a. przez stwierdzenie, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się bezczynności, w sytuacji gdy tut. organ poinformował Stronę o sposobie załatwienia sprawy, tym samym nie pozostawał w bezczynności – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyraźnego wskazania jakie czynności ma podjąć Przewodniczący KRRiT. Z ostrożności procesowej, że gdyby NSA uznał, że intencją WSA w Warszawie było nakazanie Przewodniczącemu KRRiT wydanie decyzji przewidzianej w art. 53 u.r.t. i uczynienie jej stroną skarżącego, podnoszę, że wytyczne zobowiązują tut. organ do podjęcia czynności, do których brak podstaw prawnych – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 7. (z ostrożności procesowej, gdyby NSA nie uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a. i art. 237 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego, tj. po zawiadomieniu Strony o sposobie załatwienia sprawy (co uczyniono pismem z dnia 18 marca 2020 r. i pismem z dnia 15 maja 2020 r.), w sytuacji, gdy skarga na bezczynność wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego winna zostać odrzucona – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 8. (z ostrożności procesowej, gdyby NSA nie uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. lub art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a. i art. 237 § 3 k.p.a.) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a. i art. 237 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego, tj. po zawiadomieniu Strony o sposobie załatwienia sprawy (co uczyniono pismem z dnia 18 marca 2020 r. i pismem z dnia 15 maja 2020 r.), w sytuacji, gdy skarga na bezczynność wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego winna zostać odrzucona – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 9. (z ostrożności procesowej, gdyby NSA nie uznał, że skarga podlega odrzuceniu) art. 151 p.p.s.a. w zw. z. art. 227 k.p.a. i art. 237 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy ze względu na zgodne z prawem załatwienie, tj. zawiadomienie Strony o sposobie załatwienia sprawy (co uczyniono pismem z dnia 18 marca 2020 r. i pismem z dnia 15 maja 2020 r.) należało oddalić ją w całości – co miało istotny wpływ na wynik sprawy. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 u.r.t. i uznanie, że stroną postępowania o nałożenie kary na nadawcę przez Przewodniczącego może być telewidz, w sytuacji, gdy jedynie nadawca jest stroną ww. postępowania, a telewidz nie ma statutu strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Przewodniczącego KRRiT oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa wówczas, gdy stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo gdy nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Przewodniczącego KRRiT nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest postawiony przez Przewodniczącego KRRiT zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem organu naruszenie tego przepisu polegało na niewskazaniu przez Sąd I instancji podstawy wydania decyzji po stwierdzonej bezczynności. Odnosząc się do tak stawianego zarzutu stwierdzić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Pośród nich znajduje się wskazanie co do dalszego postępowania jakie powinien podjąć organ. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika, że Sąd I instancji powinien określić podstawę prawną dla działania organu. Zresztą byłoby to niemożliwe, ze względu na ustrojową rolę sądu administracyjnego, który ma kontrolować działalność organu, a nie wyręczać w sprawowaniu funkcji wykonawczych przypisanych przez prawo. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania, gdyż stwierdził, że wniosek złożony do Przewodniczącego KRRiT przez skarżącego był podstawą do podjęcia przez organ działań procesowych i załatwienia sprawy. Sąd I instancji nie wskazał rodzaju rozstrzygnięcia, bowiem słusznie przyjął, że o tym ma zdecydować organ, dlatego nakazał rozpoznanie wniosku z dnia 14 stycznia 2020 r. zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nie wydania konkretnego rodzaju aktu. Z tego względu rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny, gdyż art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został naruszony. Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 53 § 2b p.p.s.a., w których Przewodniczący KRRiT podnosi błędne zastosowanie tych przepisów i nieodrzucenie skargi, w sytuacji gdy sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego, a gdyby nawet była we właściwości tego sądu, to nie została poprzedzona ponagleniem, oraz że skargę na bezczynność organu można wnieść po zakończeniu postępowania. Zakończeniem postępowania zdaniem organu było udzielenie odpowiedzi skarżącemu w trybie art. 227 i 237 § 3 k.p.a., a więc wykorzystanie procedury skargowej uregulowanej w postępowaniu administracyjnym. Zarzuty tak postawione są niezasadne, przede wszystkim dlatego, że skarżący, występując do Przewodniczącego KRRiT, żądał wszczęcia postępowania o nałożenie na [A.] S.A. kary z art. 53 ust. 1 u.r.t. za lokowanie tematu w programach informacyjnych [A.]. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W nauce i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego jest ten kto żąda wszczęcia i przeprowadzenia postępowania (subiektywna teoria strony). Zatem stroną w tym znaczeniu (procesowym) jest każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Natomiast inną rzeczą jest to, czy konkretne żądanie podmiotu z nim występującego odnosi się do realnie istniejących interesów prawnych gwarantowanych przez prawo. Oznacza to, że dopiero organ w trybie procesowym musi (obiektywnie) ustalić czy te interesy istnieją i stosownie do tego wydać właściwe rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, wskazując bezczynność Przewodniczącego KRRiT, nie twierdził, że organ ma wydać konkretną decyzję odnoszącą się do kary z art. 53 ust. 1 u.r.t. Sąd ten stwierdził tylko, że Przewodniczący KRRiT ma zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego, stosownie do tego jak może to żądanie być ocenione na gruncie prawa materialnego. Załatwienie to ma mieć charakter procesowy, zatem nie spełnia tego wymogu poinformowanie skarżącego na temat jego żądania. Przy takim ujęciu procesowym sprawy NSA nie podziela twierdzeń skargi kasacyjnej, z których wynika, że żądanie mogło być traktowane jako skarga z art. 227 k.p.a. Z treści art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że żądanie złożone w zakresie właściwości danego organu wszczyna postępowanie, które musi być zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym lub procesowym. Zatem organ mając żądanie strony musi dokonać jego oceny z punktu widzenia materialnych i procesowych przesłanek konstruujących sprawę administracyjną i stosownie do wyników takiej oceny podjąć rozstrzygnięcie. Brak takiego działania jest bezczynnością co trafnie wykazał Sąd I instancji. NSA zauważa również, że skarga na bezczynność Przewodniczącego KRRiT została złożona po ponagleniu skarżącego, a pismo informujące Przewodniczącego KRRiT skierowane do niego nie może być traktowane jako przeszkoda do wystąpienia ze skargą. Na gruncie obowiązującego prawa skarga na bezczynność jest niedopuszczalna po zakończeniu postępowania (zob. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, CBOIS), jednak przez zakończenie postępowania należy rozumieć wydanie aktu rozstrzygającego o żądaniu, a nie podjęcie innych działań w ramach postępowań regulowanych przez k.p.a., ale niebędących postępowaniem jurysdykcyjnym. Z tych powodów rozpoznawane zarzuty należało uznać za niezasadne. Konsekwencją tego musi być stwierdzenie, że nietrafne są zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Skutkiem stwierdzenia niedziałania organu w sposób prawem nakazany musi być stwierdzenie jego bezczynności a konsekwencją tego ma być wyznaczenie terminu do wydania aktu lub podjęcia prawem nakazanych czynności. W taki sposób orzekał Sąd I instancji, zatem nie można temu Sądowi stawiać zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. Jako niezasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 53 ust. 1 u.r.t. przez jego błędną wykładnię w postępowaniu bezczynnościowym Sąd I instancji nie stosował prawa materialnego, zatem nie mógł naruszyć tych przepisów. Istotą skarżonego wyroku jest zobowiązanie Przewodniczącego KRRiT do zastosowania w sprawie właściwych przepisów materialnych i procesowych, a nie ocena sposobu stosowania rzez organ prawa materialnego. Oznacza to, że zarzut materialny jest przedwczesny i z tego powodu Sąd II instancji nie może do niego odnosić się merytorycznie w granicach kontrolowanego postępowania. Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.