II GSK 3662/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 530/17 w zakresie odrzucenia skargi M. C. na uchwałę Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie całkowitego zakazu uprawiania amatorskiego połowu ryb w wybranych akwenach portów rzecznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 13 lipca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 530/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. C. na uchwałę Zarządu Województwa Mazowieckiego z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie całkowitego zakazu uprawiania amatorskiego połowu ryb w wybranych akwenach portów rzecznych, w tym w akwenie [...] na rzece Narew ([...] uchwały), a także zwrócił uiszczony wpis od skargi. W ocenie Sądu powołanie się przez skarżącą na art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.; dalej k.c.) i na art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nie dowodzi istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ogranicza prawa własności skarżącej do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej. Uchwała ta wprowadza bowiem całkowity zakaz uprawiania amatorskiego połowu ryb w wybranych akwenach portów rzecznych, w tym m.in. w [...] na rzece [...]. WSA wyjaśnił, że strona nie jest właścicielem akwenu wodnego, którego dotyczy uchwała, a jedynie gruntów, na których ów akwen się znajduje. W konsekwencji także i znajdujące się w tym akwenie ryby nie stanowią własności skarżącej, co słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę. Powyższych ustaleń nie kwestionuje również sama strona, co wynika z pisma procesowego z [...] maja 2017 r., w którym stwierdzono, że "nie chodzi o to, że ryby znajdujące się w tym akwenie wodnym stanowią własność M. C., a o to że zagwarantowane w kodeksie cywilnym oraz Konstytucji prawo własności zostało ograniczone w sposób łamiący podstawowe zasady prawa administracyjnego". Pełnomocnik nie wyjaśnił jednak, na czym miałoby polegać naruszenie prawa własności skarżącej, którego upatruje w kwestionowanym postanowieniu skarżonej uchwały. Zdaniem WSA również podnoszona kwestia ograniczenia dochodów strony z prowadzonej działalności gospodarczej oraz potrzeba stworzenia nowego biznesplanu, na co bezpośredni wpływ miała zaskarżona uchwała, nie stanowi wykazania interesu prawnego skarżącej. Sąd uznał, że w takiej sytuacji można mówić jedynie o interesie faktycznym, gdyż skarżąca jest zainteresowana utrzymaniem dostępności wód Portu byłej Stoczni Modlińskiej dla celów uprawiania tam amatorskiego połowu ryb. Powyższe potwierdza argumentacja pełnomocnika, który stwierdził, że działalność gospodarcza prowadzona przez stronę polegała m.in. na "udostępnianiu akwenu wodnego dla osób chcących wędkować, aby z tego tytułu osiągać dochód". Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała więc, aby zaskarżona uchwała ingerowała w swobodę wykonywania przez nią działalności gospodarczej. WSA podniósł, że w judykaturze przyjęte jest, że wywodzenie interesu prawnego z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, która znajduje swój wyraz także w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest dopuszczalne. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi bowiem normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu (podmiotu wnoszącego skargę). Za nieskuteczne Sąd uznał również oparcie interesu prawnego strony na w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.; dalej u.s.d.g.). Z powyższego przepisu nie wynika żadne konkretne uprawnienie strony, które zagrożone byłoby postanowieniami skarżonej uchwały. Z ogólnej zasady wspierania rozwoju przedsiębiorczości nie sposób bowiem wyprowadzić uprawnienia strony, którego ochrony mogłaby żądać przed organami władzy publicznej. W konsekwencji Sąd skutki wywoływane przez zaskarżoną uchwałę, zarówno w zakresie prawa własności, jak i swobody działalności gospodarczej, na które powołuje się skarżąca, potraktował jedynie jako potencjalne przejawy naruszenia jej interesu faktycznego. Zatem strona, pomimo wezwania Sądu w tym zakresie, nie wykazała ani istnienia po jej stronie interesu prawnego lub uprawnienia, ani ich naruszenia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest. art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.; dalej u.s.w.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga winna być odrzucona albowiem skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie skargi dot. uchwały nr [...] Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie całkowitego zakazu uprawiania amatorskiego połowu ryb w wybranych akwenach portów rzecznych, podczas gdy strona wykazała interes prawny; 2. prawa materialnego, to jest art. 140 k.c. w zw. z art. 21 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 u.s.d.g. poprzez ich błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że ww. nie mogą stanowić źródła praw skarżącej których ochrony mogłaby żądać przed organami władzy publicznej oraz uznania, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ogranicza prawa własności skarżącej do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie całkowitego zakazu uprawiania amatorskiego połowu ryb w wybranych akwenach portów rzecznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w., w zaskarżeniu uchwały. Jak wynika z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jest więc legitymowanie się przez skarżącego interesem prawnym w jego zaskarżeniu. Należy więc wyjaśnić, co oznacza pojecie interesu prawnego, stanowiącego przesłankę zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego w województwie. Jak wynika z poglądów orzecznictwa i doktryny, interes prawny skarżącego musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego. Powinien on spełniać cechy: konkretności, indywidualności, aktualności por. np. A. Faruga, Komentarz do art. 90, 91 ustawy o samorządzie województwa, LEX nr 132308). Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji, że skarżąca nie wykazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Skarżąca nie powołała bowiem żadnego przepisu, który stanowiłby poparcie tezy, że zaskarżona uchwała wpływa na jej prawa lub obowiązki. WSA słusznie bowiem stwierdził, że skarżąca nie jest ani właścicielem akwenu, którego uchwała dotyczy, ani ryb znajdującym się w nim. Jest zaś właścicielką terenów przylegających do akwenu objętego uchwałą, jednak ta okoliczność mogłaby jedynie świadczyć o interesie faktycznym M. C., który nie jest podstawą do wniesienia skargi na uchwałę Zarządu Województwa Mazowieckiego, na mocy art. 90 ust. 1 u.s.w. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podnosi, że za tezą, że przysługuje jej interes prawny przemawia to, że Zarząd Województwa Mazowieckiego rozpoznał złożone przez skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające złożenie skargi w sprawie. Wobec tego, należy stwierdzić, że z samego faktu, że skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, które powinny poprzedzać wniesienie skargi na ww. uchwałę, nie wynika, że skarga taka jest dopuszczalna. Jak już wskazano powyżej, WSA słusznie uznał, że skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym, zaskarżając uchwałę Zarządu Województwa Mazowieckiego. W konsekwencji Sad I instancji zasadnie odrzucił skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Interes prawny badany jest na etapie badania dopuszczalności wniesienia skargi, a więc słusznie Sąd I instancji odrzucił postanowieniem skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, ponieważ nie ma ku temu podstawy. Stosownie do art. 203 i 204 p.p.s.a. sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Skoro więc NSA rozpoznawał skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji, nie mógł orzec o kosztach postępowania kasacyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).